II SA/Ol 196/20

Dnia 30 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2020 roku sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej początkowej daty przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego tj. "od 1 listopada 2019r."; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu "[...]" do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" wpłynął wniosek R.R. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką K.R. Decyzją z "[...]" organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że stopień niepełnosprawności matki został ustalony od "[...]", wobec czego niepełnosprawność nie powstała do ukończenia 18 roku życia oraz w trakcie nauki w szkole. Prócz tego wnioskodawca pobiera na podstawie decyzji z "[...]" specjalny zasiłek opiekuńczy na matkę na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. W odwołaniu wnioskodawca zarzucił: - zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r., bez uwzględnienia okoliczności, iż wyrokiem z 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny uznał niekonstytucyjność części wskazanej normy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, - naruszenie art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. poprzez zastosowanie normy w nim wyrażonej w sposób literalny, czego nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, - błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., polegającą na pominięciu jej celów i przyjęcie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, - niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i przez to, nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" uchyliło decyzję organu I instancji i przyznało wnioskodawcy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od 1 listopada 2019 r. na stałe, w tym w okresie od 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w wysokości 1583,00 zł miesięcznie; w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 1830 zł miesięcznie, od 1 stycznia 2021 r. w wysokości wynikającej z obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Organ odwoławczy stwierdził, że w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. - wobec wskazanego w odwołaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego - w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Orzeczenie o przyznaniu świadczenia od 1 listopada 2019 r. Kolegium uzasadniło tym, że do 31 października 2019 r. wnioskodawca miał przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką. W skardze do sądu pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez jego przyznanie od 1 sierpnia 2019 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzucając: - naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, - naruszenie art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. W skardze został zawarty wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie przesłanka niniejsza została spełniona, gdyż skarżący złożył wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a Kolegium w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd uznał za słuszne zarzuty skargi. W przedmiotowej sprawie Kolegium przyznało skarżącemu wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne uznając, że spełniała on wszystkie przesłanki do jego uzyskania. Ustalenie to nie budzi również wątpliwości Sądu, zwłaszcza w kontekście jednolicie ujmowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104), a także z uwagi na to, że wprawdzie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie (m.in. świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego), jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia, a w konsekwencji jego przyznania przez organ (por. wyrok WSA w Gdańsku z 26.09.2019 r., sygn. III SA/Gd 423/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje wyłącznie to, od kiedy powinno zostać przyznane skarżącemu wnioskowane świadczenie. W ocenie Kolegium, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącemu od 1 listopada 2019 r., bowiem do 31 października 2019 r. miał on przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy. Z kolei zdaniem skarżącego, powinno być ono przyznane od 1 sierpnia 2019 r., gdyż w owym miesiącu złożył on wniosek, w którym dokonał wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego, a także złożył oświadczenie o rezygnacji z pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu ma prawidłowa wykładnia i zastosowanie art. 24 ust. 2 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie istniały podstawy do zastosowania art. 24 ust. 2 u.ś.r. i ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącemu od miesiąca, w którym złożył on wniosek, tj. od sierpnia 2019 r. Na przeszkodzie zastosowaniu tego przepisu nie stoi w szczególności art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Skoro bowiem ustawodawca przewidział w cytowanym przepisie sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń - a uprawnienie do konkretnego świadczenia rodzinnego przysługuje, w sensie ścisłym (tj. nabywa się je) dopiero z chwilą wydania (a dokładniej: uostatecznienia się) decyzji administracyjnej przyznającej dane świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę, z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek do jego uzyskania (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. I OSK 886/17, orzeczenia.nsa.gov.pl) - to należy uznać, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń w tym przepisie wymienionych, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego pobierania tych świadczeń. W ocenie Sądu, sam fakt, iż na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy - tak jak w kontrolowanej sprawie - strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 82/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji okoliczność, że skarżący miał wcześniej ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres obejmujący m.in. miesiące sierpień - - październik 2019 r., a nawet pobrał za te miesiące ww. zasiłek, nie wyklucza przyznania na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. W ocenie Sądu, organ II instancji błędnie nie zastosował ww. przepisu i przyznał skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne dopiero od 1 listopada 2019 r., zamiast od 1 sierpnia 2019 r. Niewykluczone, że powodem takiego rozstrzygnięcia było przekonanie organu o niemożności uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy z mocą wsteczną. Jednakże przekonanie to, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, było nietrafne. Sąd w niniejszym składzie zaznacza, że jest mu znana, i przezeń akceptowana, utrwalona wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem "na przyszłość" (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje, choć nielicznych wyjątków, przy czym jednym z najistotniejszych jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 3.01.2013 r., sygn. I OSK 1129/12; z 17.04.2014 r., sygn. I OSK 980/13; z 4.08.2017 r., sygn. I OSK 2257/16, orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym ponadto wskazuje się, że wypłata świadczenia za cały okres zasiłkowy, ani nawet upływ tego okresu, nie czynią postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej to świadczenie bezprzedmiotowym (zob. wyrok NSA z 12.04.2017r., sygn. I OSK 1987/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie już we wniosku złożonym "[...]" skarżący zażądał, by w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne uchylona została decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Należy to poczytywać za wymaganą, w świetle art. 155 k.p.a., zgodę strony na uchylenie, w odpowiedniej części i w niezbędnym zakresie nawet z mocą wsteczną, tej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji wyda decyzję reformatoryjną, w której określi - stosownie do wyrażonych wyżej przez Sąd ocen prawnych oraz poczynionych przez organ ustaleń - termin początkowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym początkowo określona wysokość tego świadczenia musi uwzględniać czas w jakim skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczego, gdyż oba te świadczenia nie mogą się kumulować. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800, ze zm.).