III SA/Gl 214/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Asesor WSA Piotr Pyszny, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Częstochowie z dnia 8 grudnia 2021 r. nr SKO.4112.54.2021 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Częstochowie na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z 8 grudnia 2021r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego J. M. od pisma Naczelnika Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta C. z 28 października 2021 r. sygn. [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu SKO przedstawiło stan faktyczny sprawy. Wskazało, że skarżący 17 października 2021 r. wystąpił do Urzędu Miasta w C. oraz do Straży Miejskiej w C. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1. Aktu normatywnego, na podstawie którego została utworzona w Mieście C. Straż Miejska; 2. Pierwszego regulaminu organizacyjnego Straży Miejskiej w C.; 3. Aktu normatywnego regulującego pierwszy wzór munduru Strażników Miejskich w Mieście C.; 4. Ewentualnego aktu normatywnego wydanego na podstawie art. 134 ust. 2 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (tj. Dz.U. z 1988 r. Nr 26, poz 183 z późn. zm.), tj. tworzącego Miejską Służbę Porządkową; 5. Ewentualnego aktu normatywnego uchwalonego latach 1989-1997, na podstawie którego zostały utworzone formacje zorganizowane oraz wykonujące zadania tożsame do zadań Straży Miejskiej. Straż Miejska w C. pismem z 21 października 2021 r. udostępniła część żądanych przez Wnioskodawcę dokumentów, a w pozostałym zakresie poinformowała o nieposiadaniu żądanych informacji. Natomiast Naczelnik Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta C. pismem z 28 października 2021 r. sygn. [...] poinformował Wnioskodawcę, że żądane dokumenty nie spełniają kryteriów informacji publicznej zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej nie może zmierzać do celów prywatnych, a fakt przygotowania artykuły naukowego nie wskazuje, aby udzielenie żądanych informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż praca naukowa leży w sferze interesu prywatnego. Skarżący wniósł odwołanie od powyższego pisma, w którym zarzucił: 1) rażące naruszenie art. 11a ustawy o samorządzie gminnym, poprzez wydanie przez organ nieznany ww. ustawie, w tym także przez podmiot pozbawiony upoważnienia Prezydenta Miasta C. do podpisywania decyzji administracyjnych; 2) rażące naruszenie art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ocenę przy odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, posiadanego wnioskodawcę interesu prawnego; 3) rażące naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępnie do informacji publicznej poprzez pominięcie w uzasadnieniu "decyzji" o odmowie udostępnienia informacji obowiązku wskazania imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji; 4) rażące naruszenie art. 107 § pkt 1, 4-8 kpa — poprzez pominięcie w zaskarżanej "decyzji": a) oznaczenia organu administracji publicznej (art. 107 § 1 pkt 1 kpa), b) powołania podstawy prawnej (art. 107 pkt 4 kpa), c) wyodrębnionego od pseudo-uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 pkt 5 kpa), d) uzasadnienia faktycznego i prawnego odpowiadającego normom z art. 107 § 3 kpa (art. 107 § 1 pkt 6 kpa), e) pouczenia co do prawa do odwołania oraz o prawa do zrzeczenia się odwołania, w tym skutków jakie ono wywołuje (art. 107 § 1 pkt 7 kpa), f) podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji (art. 107 § 1 pkt 8 kpa). Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżanego quasi-rozstrzygnięcia oraz o zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Wskazało, że w niniejszym przypadku zachodzi negatywna przesłanka dopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym. Mianowicie odwołanie zostało złożone od nieistniejącego w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, tj. od czynności niebędącej decyzją, lecz pismem informacyjnym. Zdaniem SKO, zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., ponieważ nie zawiera najistotniejszego elementu decyzji administracyjnej, tj. władczego rozstrzygnięcia, podjętego w indywidualnej sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotowe pismo ma charakter czysto informacyjny, na co ewidentnie wskazuje jego treść, tj. poprzez wyjaśnienie Wnioskodawcy, że udostępnienia wskazanych we wniosku aktów normatywnych nie można zakwalifikować jako udostępnienie informacji publicznej. Natomiast jeżeli wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym u.d.i.p. W tym zakresie organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 7 lipca 2021 r., sygn. II SAB/Ke 37/21. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następują w drodze decyzji. Zatem, a contrario, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W takim wypadku odmowa jej udzielenia winna nastąpić zwykłym pismem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 sierpnia 2021 r., sygn. III SAB/GI 92/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 20 maja 2021 r., sygn. II SAB/OI 10/21). Zatem wobec braku decyzji administracyjnej, która mogłaby stanowić przedmiot zaskarżenia, skład orzekający Kolegium postanowił stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Na to rozstrzygnięcie skarżący wywiódł skargę do sądu administracyjnego. Zarzucił mu: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię zakładającą, iż: 1) w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej organ I instancji odmawiając udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej może dokonać weryfikacji posiadanego przez wnioskodawcę interesu prawnego oraz faktycznego, tj. wykładnię nielicującą z literalnym brzmieniem art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176); 2) w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej organ I instancji odmawiając udostępnienia informacji publicznej nie musi stosować się do postanowień art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępnie do informacji publicznej, przez co odmowa ta może przybrać dowolną formę pozbawioną jakiejkolwiek podstawy prawnej; 3) w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem jednoinstancyjnym, przez co od rozstrzygnięć zapadłych przed organami I instancji nie przysługuje żaden środek odwoławczy, tj. wykładnię nielicującą z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz z art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570).  II. Naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na kierunek (wynik) decyzji: 1) art. 7a § 1 kpa - poprzez odmowę jego zastosowania, a w konsekwencji uznanie, iż rozstrzygnięcie organu I instancji choć jednoznacznie kończące postępowanie (w I instancji) oraz władczo rozstrzygające w zakresie objętym wnioskiem, nie kwalifikuje się do uznania za decyzję administracyjną, o której mowa w art. 104 kpa, w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej; 2) art. 134 kpa — poprzez uznanie, iż w przedmiotowym postępowaniu odwołanie jest niedopuszczalne. W oparciu o takie zarzuty, wniósł o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania w określonym terminie decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji, oraz zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Wniósł także o wydanie przez sąd administracyjny postanowienia sygnalizacyjnego określonego w art. 155 § 1 p.p.s.a., wskazując organowi I instancji przede wszystkim znacznie normatywne art. 2 oraz 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, którego wydanie pozwoli w przyszłości uniknąć skarg wynikających z błędnej interpretacji przepisów ww. ustawy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w piśmie, które stało się przedmiotem odwołania do SKO organ odmówił mu udostępnienia informacji publicznej, przez co rozstrzygnął o jego prawach wynikających z prawa dostępu do informacji publicznej, co prowadzi do wniosku, że w istocie jest to rozstrzygnięcie stanowiące decyzję administracyjną. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów procesowych podniósł, że skoro rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające mu udostępnienia informacji jest w swej istocie decyzją administracyjną, bo władczo rozstrzyga o jego prawach, to organ II instancji winien był skoncentrować się na skutkach, jakie orzeczenie takie wywarło dla prawa strony do informacji. Powołał się na wydane w analogicznych sprawach orzeczenia SKO w L. i P., które obligowały innych adresatów jego zapytań o tożsamej treści do rozpoznania jego wniosków przy założeniu, że dotyczą informacji publicznej. Te decyzje SKO załączył do skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odpowiadając na wniesioną skargę, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie oraz rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 2176) – dalej powoływana jako udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Skarżący skierował swoje zapytanie do urzędu miasta. Stosownie do art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 559 ze zm.), wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Wójt jest kierownikiem urzędu. Z powyższego wynika, że adresatem zapytania był w istocie Prezydent Miasta, a zatem organ władzy publicznej czyli podmiot zobowiązany do udzielenia informacji. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz.1763) straż jest jednostką organizacyjną gminy. Jest ona tworzona przez radę gminy (art. 2 ust. 1 ustawy o strażach gminnych). Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a i b udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o statusie prawnym lub formie prawnej organów władzy publicznej oraz o ich organizacji, natomiast na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a i b – informacja o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych i osób prawnych samorządu terytorialnego (czyli np. gmin) w zakresie wykonywania zadań publicznych. Katalog zadań własnych gmin określa art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiąc w pkt 14, że należy do nich utrzymanie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Zapytanie dotyczyło zatem statusu prawnego i podstawy prawnej funkcjonowania miejskiej jednostki organizacyjnej, w oparciu o które funkcjonuje i funkcjonowała w przeszłości. W takim wypadku zasadne jest stanowisko skarżącego, że odmowa ich udostępnienia stanowi w istocie decyzję administracyjną, skoro rozstrzyga o prawie strony do uzyskania informacji publicznej. Treść decyzji administracyjnej określa art. 107 §§ 1- 3 Kpa. Nawet jednak brak pewnych elementów określonych w ww. przepisach nie przesądza, że dany akt traci walor decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że do minimalnych wymogów formalnych decyzji - pomimo braku jej zatytułowania w taki sposób i nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 Kpa - należy określenie organu wydającego i adresata decyzji, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby wydającej - reprezentującej organ administracji. W przedmiotowej sprawie zaskarżone przez stronę pismo pośrednio zawiera oznaczenie organu poprzez wskazanie, że sporządził je Naczelnik Wydziału Urzędu Miasta, a więc – jak to już wskazano - urzędu stanowiącego aparat pomocniczy Prezydenta Miasta, zawiera także oznaczenie adresata i rozstrzygnięcie o jego prawach – odmowę udostępnienia żądanych danych. Zostało ono sporządzone w sprawie, w której załatwienie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie bowiem do art. 16 ust. 1 udip, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Nie wiadomo natomiast, czy zawiera podpis osoby upoważnionej, bo ta kwestia nie została wyjaśniona. Do tego wątku Sąd wróci jeszcze w dalszej części uzasadnienia. Z tego powodu Sąd stwierdził naruszenie art. 134 Kpa, gdyż organ przedwcześnie stwierdził niedopuszczalność odwołania, będącą konsekwencją błędnego przyjęcia, że zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej. W takim zaś razie odwołanie od takiej decyzji – po ustaleniu, że decyzja została wydana przez osobę upoważnioną - podlega rozpoznaniu przez SKO, będące organem wyższego stopnia w rozumieniu Kpa w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, o czym stanowi art. 17 pkt 1 Kpa. W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO potraktuje pismo Naczelnika Wydziału Bezpieczeństwa i Zarzadzania Kryzysowego jak decyzję administracyjną, wydaną w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej i oceni jej zgodność z prawem przez pryzmat takiego założenia. Uwzględni, że w przypadku, gdy informacja ma charakter informacji prostej, wnioskodawca w ogóle nie musi wykazywać powodów jej żądania czy celu wykorzystania; żądania takiego nie może także postawić adresat wniosku. Stosownie bowiem do art. 2 ust. 2 udip, od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Konieczność wykazania takiego interesu pojawia się dopiero w przypadku uznania, że informacja ma charakter przetworzony. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W pierwszej kolejności jednak konieczne będzie zbadanie, czy osoba podpisana pod decyzją posiadała stosowne upoważnienie Prezydenta Miasta do dokonywania takich czynności. Dopiero po weryfikacji tego faktu, czego Sąd we własnym zakresie uczynić nie może wobec niewyjaśnienia tej kwestii na dotychczasowym etapie postępowania, a jednocześnie wobec braku w aktach dokumentów, które pozwalałyby Sądowi poczynić takie ustalenie we własnym zakresie, SKO oceni zgodność z prawem zaskarżonej odwołaniem decyzji. Sąd nie stwierdził natomiast żadnych okoliczności, które uzasadniałyby uruchomienie trybu sygnalizacji, o którym mowa w art. 155 § 1 p.p.s.a., a czego domagała się strona w skardze. Stosownie do powołanego przepisu, w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Odnośnie tego zauważyć należy, że uruchomienie trybu sygnalizacji jest fakultatywne i uwarunkowane jest istnieniem nie jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz naruszenia kwalifikowanego tj. o charakterze istotnym lub okoliczności, które spowodowały takie istotne naruszenie. Z powyższego wynika, że wykorzystanie tej możliwości jest uzasadnione tylko wówczas, gdy w działaniu organu można doszukać się systemowych i rażących błędów, w szczególności, gdy dokonanie sygnalizacji może zapobiec ich powstawaniu w przyszłości. Takich zaś okoliczności w przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził, dlatego uznał, że niezgodne z prawem byłoby uruchamianie tego środka w sytuacji, gdy uchylenie rozstrzygnięcia II instancji nastąpiło jedynie w wyniku odmiennej oceny prawnej Sądu orzekającego, niż poczyniona przez organ. Brak jest bowiem podstaw do automatycznego uznawania skutku w postaci istotnego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 155 § 1 p.p.s.a. w wyniku naruszenia prawa (zwykłego), które stało się powodem uchylenia zaskarżonego aktu. Jest wręcz odwrotnie – sygnalizacja jest instrumentem mającym służyć eliminacji nieprawidłowości nie związanych z samą treścią orzeczenia, gdyż te usuwane są w toku rozpoznania skargi. Przyjęcie założenia przeciwnego prowadziłoby do wniosku, że tryb ten powinien być uruchamiany w wyniku każdego orzeczenia, w którym Sąd nie zaaprobował stanowiska organu odwoławczego, co byłoby nieproporcjonalne i oczywiście zbędne. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.