II SAB/Bd 65/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi I. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SAB/Bd 65/22 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] 2022 r. I. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że w dniu [...]2021 r. zwróciła się do organu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Do wniosku załączyła kopie dokumentu podróży, karty pobytu z datą ważności [...].2021r., potwierdzenia nadania numeru PESEL, umowy najmu lokalu mieszkalnego, umowy o pracę, dyplomu ukończenia studiów wydanego w RP. Powyższe dokumenty zostały opatrzone pieczęcią urzędu wojewódzkiego, potwierdzającą zgodność dokumentu z oryginałem. Ponadto do wniosku zostały dołączone oryginały następujących dokumentów: załącznik nr 1 do wniosku, formularz ZUS potwierdzający posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego, zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach, PIT za ubiegły rok i cztery aktualne fotografie. Skarżąca wskazała, że po upływie czterech miesięcy od dnia złożenia wniosku wraz z wymaganymi dokumentami, wniosła do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie, które postanowieniem tegoż organu z dnia [...] 2022 r. zostało uznane za nieuzasadnione, w zasadzie bez podania przyczyny wydania takiego rozstrzygnięcia. Skarżąca zwróciła uwagę, że mimo upływu 7 miesięcy Wojewoda nie załatwił sprawy, nie wysłał również zawiadomienia odnośnie przyczyn zwłoki, naruszając tym samym przepis art. 36 § 1 k.p.a., a także art. 35 § 1-3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ wywiódł, że skarżąca jest absolwentką stacjonarnych studiów wyższych, w związku z czym w świetle treści § 1 pkt 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 2273 ze zm.) brak zezwolenia na pobyt czasowy nie stoi na przeszkodzie w realizacji celu głównego pobytu skarżącej. Wojewoda zwrócił tez uwagę, że wniosek skarżącej został złożony w czasie legalnego pobytu na terenie Rzeczpospolitej Polskiej i nie zawierał braków formalnych. Do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie pobyt skarżącej uważa się zatem za legalny. Wojewoda zwrócił też uwagę, że zgodnie z art. 100c ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830 ze zm.) w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Organ na marginesie dodał, że od marca 2020 r. do dnia dzisiejszego boryka się z problemami kadrowymi wynikającymi z absencji pracowników w wyniku zamkniętych placówek oświatowo-wychowawczych, długotrwałych zwolnień lekarskich, przebywaniem przez pracowników na izolacji lub kwarantannie związanej z covid-19. Dodatkowo wprowadzone przepisy zawieszające bieg terminów administracyjnych i zamknięcie urzędów w okresie od marca do maja ubiegłego roku spowodowały skumulowanie się postępowań na wnioski, które wpłynęły jeszcze przed wprowadzeniem stanu epidemii. Nastąpił tez skokowy wzrost liczby wpływających do urzędu wniosków. Pomimo podejmowanych działań mających na celu zwiększenie efektywności pracy, w ciągu półtora roku liczba spraw przypadających na jednego pracownika wzrosła niemal czterokrotnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z 35 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w okresie prowadzenia postępowania przez Wojewodę, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że materiał zebrany w niniejszej sprawie jednoznacznie wskazuje na bezczynność organu. W odpowiedzi na skargę organ potwierdza, że mimo upływu 7 miesięcy od czasu wpłynięcia wniosku skarżącej w dalszym ciągu nie zakończył postępowania i nie wydał decyzji w sprawie. Wskazać w tym miejscu należy, że wbrew twierdzeniom organu termin na załatwienie niniejszej sprawy nie uległ zawieszeniu na mocy art. 100 c ustawy z dnia 8 kwietnia 2002 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830). Przywołana regulacja, w świetle art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) ma bowiem zastosowanie do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Okoliczność, że w świetle w świetle treści art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.) pobyt skarżącej, od czasu złożenia przez nią wniosku do momentu wydania ostatecznej decyzji w sprawie, uważa się za legalny nie ma znaczenia przy ustalaniu istnienia stanu bezczynności organu. Fakt ten nie pozostaje natomiast bez znaczenia przy ocenie charakteru bezczynności organu i ewentualnym orzekaniu o wymierzeniu organowi grzywny lub zasądzeniu sumy pieniężnej. Mimo nierozpoznania sprawy w ustawowym terminie skarżąca może legalnie przebywać i pracować na terenie RP. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, aczkolwiek przekroczenia organu są jasne i niezaprzeczalne. Niemniej sytuacja związana z napływem cudzoziemców i w rezultacie bardzo dużą ilością wniosków, a także epidemia koronawirusa są okolicznościami, które nie pozwalają na przyjęcie rażącego naruszenia prawa przez organ. Z przedstawionych wyżej względów Sąd orzekł jak w pkt 1-2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.