II OSK 2421/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko - Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Bd 65/22 w sprawie ze skargi I. S. na bezczynność Wojewody Kujawsko - Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: "WSA w Bydgoszczy", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 8 czerwca 2022 r., sygn. II SAB/Bd 65/22, w wyniku rozpoznania skargi I. S. (dalej: "cudzoziemka", "skarżąca", "strona") na bezczynność Wojewody Kujawsko – Pomorskiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy: zobowiązał Wojewodę do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 60 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1.), stwierdził, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2.), zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Cudzoziemka pismem z 11 kwietnia 2022 r. wniosła skargę na bezczynność Wojewody w sprawie rozpoznania wniosku z 20 września 2021 r. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze wniesiono o: – zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie 30 dni, - stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, - oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego w kwocie 100 zł. Cudzoziemka podkreśliła, że złożenie ponaglenia nie wpłynęło na aktywność organu, a sprawa nadal nie jest załatwiona mimo upływu 7 miesięcy. Sąd I instancji dalej ustalił, że Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze wyjaśnił, że cudzoziemka jest absolwentką stacjonarnych studiów wyższych, dlatego w świetle art. 15 § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 21 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2273 ze zm.) brak zezwolenia na pobyt czasowy nie stoi na przeszkodzie w realizacji głównego celu pobytu skarżącej, a sam wniosek został złożony w czasie legalnego pobytu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (RP) i nie zawierał braków formalnych. Dlatego w ocenie organu I instancji pobyt cudzoziemki uważa się za legalny. Na marginesie Wojewoda dodał, że od marca 2020 r. Urząd boryka się z problemami kadrowym. Zdaniem WSA w Bydgoszczy skarga okazała się zasadna i orzeczono, jak na wstępie. Sąd wojewódzki podkreślił, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, kluczowym obowiązkiem było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność rzeczywiście istniała, tak w dacie wniesienia skargi, jak i wyrokowania oraz czy miała charakter rażący. WSA w Bydgoszczy odniósł się również do przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", regulujących kwestię szybkości, sprawności i terminów procedowania w sprawach administracyjnych tłumacząc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłoczne" zakończenie, a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjawiającego - sprawa powinna być zasadniczo załatwiona w terminie jednego miesiąca. W przypadku zaś niezałatwienia sprawy w terminie zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., organ zobowiązany jest powiadomić strony postępowania, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia. Następnie Sąd wojewódzki wyjaśnił pojęcie stanu bezczynności. Odnosząc się do zebranego w sprawie materiału dowodowego WSA w Bydgoszczy stwierdził, że jednoznacznie wskazuje on na bezczynność organu I instancji. Ponadto Wojewoda w odpowiedzi na skargę potwierdził, iż wniosek nie został załatwiony przez okres 7 miesięcy. Okoliczność, na którą organ się powoływał, że pobyt skarżącej do czasu złożenia przez nią wniosku do momentu wydania decyzji w sprawie uważa się za legalny - nie ma znaczenia przy ustalaniu stanu bezczynności. Może mieć jedynie znaczenie przy ustalaniu charakteru bezczynności i ewentualnym wymierzeniu grzywny lub zasądzeniu sumy pieniężnej. Oceniając charakter bezczynności Sąd I instancji uznał, że nie ma ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Wojewoda złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, a w rezultacie zobowiązanie go do załatwienia sprawy w terminie przez Sąd wskazanym, gdy tymczasem długi czas rozpatrzenia sprawy spowodowany był czynnikami obiektywnymi: postępującym z roku na rok wzrostem liczby rozpatrywanych spraw, brakami kadrowymi oraz niedoskonałościami rozwiązań systemowych w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców, a więc okolicznościami od organu niezależnymi. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, Wojewoda wniósł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy. Skarżący kasacyjnie wniósł także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewoda na podstawie art. 184 p.p.s.a. wniósł także o wyrażenie odmiennego od Sądu I instancji poglądu prawnego w zakresie dokonanej wykładni art. 100 c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.), dalej: "ustawa o pomocy", zgodnie z którą przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do obywateli Ukrainy, gdy tymczasem zakres jego stosowania obejmuje wszystkich cudzoziemców niezależnie od posiadanego obywatelstwa (w tym bezpaństwowców). W przypadku gdyby NSA oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewoda zrzekł się także rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA. Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Zarzuty skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności miały na celu zakwestionowanie stwierdzonej przez WSA w Bydgoszczy bezczynności Wojewody. Organ I instancji wywodzi bowiem, że ze względu na ilość wpływających spraw, niedobory kadrowe i niedoskonałości rozwiązań systemowych w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców, Wojewoda nie pozostawał w bezczynności, co w konsekwencji powinno spowodować zastosowanie przez WSA w Bydgoszczy przepisu art. 151 p.p.s.a. i oddalenie skargi na bezczynność. Skarżący kasacyjnie upatruje w w/w wymienionych okolicznościach wyłączenie stanu bezczynności Wojewody. Jak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. z bezczynnością mamy do czynienia, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zatem w ocenie stanu bezczynności organu konieczne jest zbadanie, czy załatwił on sprawę oraz czy uczynił to w określonym prawem terminie. W odniesieniu do decyzji administracyjnej należy przyjąć, że sprawa jest załatwiona w terminie określonym prawem wówczas, gdy organ wyda decyzję, oraz podejmie czynności w celu wprowadzenia jej do obrotu prawnego. Przepisy ustawy z 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 2354 ze zm.) nie zawierały w dacie złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy terminu szczególnego na załatwienie takiej sprawy. Sytuacja prawna uległa zmianie z dniem 29 stycznia 2022 r., kiedy weszła z życie ustawa z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r, poz. 91). W art. 1 pkt 13 tej ustawy dodano art. 112 a, który w ust. 1. stanowi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Odmiennie również określono bieg tego terminu. Nie wprowadzono natomiast żadnych przepisów szczególnych w zakresie chwili wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 § 3 i 3a k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesionego drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. W niniejszej sprawie wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 20 września 2021 r. i obowiązywały terminy załatwienia sprawy wynikające z k.p.a. Terminy te upłynęły bezskutecznie. Na dzień, zarówno wniesienia skargi na bezczynność, jak i na dzień wyrokowania przez WSA w Bydgoszczy, sprawa wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy nie został załatwiona. Stanu bezczynności prawidłowo zdiagnozowanej przez Sąd wojewódzki w pkt 1. zaskarżonego wyroku nie znoszą wskazywane okoliczności, takie jak: nadmierna ilość spraw, niedobory kadrowe, czy też niedoskonałość regulacji prawnych dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców. Nie są to bowiem okoliczności, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem do terminów określonych w k.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Pod pojęciem przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w krańcowej części cytowanego przepisu, rozumieć z kolei należy przeszkody obiektywnie uniemożliwiające procedowanie sprawy, których źródłem nie są działania (zaniechania) owego organu, niestanowiące jednocześnie podstawy do zawieszenia postępowania. Nie są taką przyczyną trudności kadrowe organu czy znaczny wpływ spraw, nadmierna absencja pracowników oraz przepisy prawa. Okoliczności te nie stanowią przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane. Niemniej wskazywane przez organ przyczyny wydłużonego postępowania powinny zostać wzięte pod uwagę przy ocenie kwalifikowanej postaci naruszenia prawa przy stwierdzonej bezczynności. I taka sytuacja miała miejsce, bowiem w pkt 2. stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odnośnie wykładni art. 100c wprowadzonym do porządku prawnego ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), to stanowisko Wojewody jest prawidłowe, niemniej nie wpływa to w żaden sposób na wynik sprawy. Do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103) dodano art. 100c, którym zawieszono bieg terminów w sprawach przyznawania cudzoziemcom określonych zezwoleń. Nie można zgodzić się z WSA w Bydgoszczy, że art. 100c ustawy o pomocy ma zastosowanie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku wojną. Taka interpretacja nie wynika ani z brzmienia, ani z celu ww. przepisu. Po pierwsze, w przepisie tym mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art. 3 pkt 2 u.c.). Po drugie, trzeba wskazać na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis (art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy). Znaczna część tych spraw nie ma jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie, art. 100c wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Wszystkie te argumenty nakazują stosować omawiany przepis do wszystkich cudzoziemców, w sprawach wymienionych zezwoleń (vide wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2059/22). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.