II SA/Wa 400/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Starosty O. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych postanowieniem nr [...]z dnia [...] grudnia 2021 r., na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. w zw. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1781), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi Starosty [...] na odmowną odpowiedź Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z siedzibą w Warszawie na składane przez Starostę [...] wnioski o udostępnienie danych osobowych. W uzasadnieniu Prezes UODO wskazał, że w dniu [...] listopada 2021 r. do Urzędu Ochrony Danych Osobowych wpłynęła skarga Starosty [...], na odmowną odpowiedź Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z siedzibą w Warszawie na składane przez Starostę wnioski o udostępnienie danych osobowych. Starosta podniósł, że w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie zwrotu bezprawnie pobranego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych złożył wnioski do ZUS o udostępnienie danych osobowych stron ww. postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia daty nabycia przez nich praw do emerytury lub renty, na co otrzymał odpowiedź odmowną. W tej sytuacji Starosta wniósł o nakazanie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych udostępnienia danych osobowych Z. M., J. M. oraz L. M. w zakresie posiadanych przez te osoby praw do emerytury lub renty, ze wskazaniem daty nabycia tych praw. Prezes UODO przywołał art. 61 § 1 i art. 61a k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że jest brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13). Organ podał, że przyczyn, o których mowa w przepisie art. 61 a § 1 k.p.a., ustawodawca nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje oczywiste, które w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, przy pierwszym zestawieniu żądanego wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W praktyce wskazuje się, że art. 61 a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie np. gdy sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia, bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że zadaniem organu administracji na ww. etapie jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 347/11, LEX nr 1219023 oraz Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 117/19, LEX nr 2695309). Organ wskazał, że z art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. O tym, jaki jest charakter i zakres żądania zawarty w piśmie wniesionym przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona. Organ przytoczył stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Wa 2093/13, w którym sąd stwierdził, że "zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego wszczynanego na wniosek, zakreśla wnioskodawca. Jest on swoistym gospodarzem postępowania wnioskowego. Od jego woli uzależnione jest bowiem to, czym ma zająć się organ administracji. Co się tyczy postępowania administracyjnego toczącego się przed Generalnym Inspektorem Ochrony Danych Osobowych [obecnie przed Prezesem UODO] (...) zakres przedmiotowy takiego postępowania zakreśla już żądanie skierowane do administratora danych osobowych, a nie sama skarga do organu. (...) organ może prowadzić postępowanie administracyjne jedynie w zakresie, jaki został określony w żądaniu kierowanym do administratora danych osobowych". Organ wskazał, że w niniejszej sprawie Starosta [...] zwrócił się do Prezesa UODO z wnioskiem o nakazanie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych udzielenia odpowiedzi na wnioski Starosty poprzez udostępnienie danych osobowych osób trzecich. Organ wskazał także, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych Prezes UODO jest organem właściwym w sprawie ochrony danych osobowych. Artykuł 58 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 4.05.2016, str. 1 ze zm.), dalej zwane RODO, określa uprawnienia organu nadzorczego. Przepisy art. 58 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 RODO określają uprawnienia przysługujące każdemu organowi nadzorczemu - uprawnienia do prowadzenia postępowań, uprawnienia naprawcze i do nakładania kar, uprawnienia do udzielania zezwoleń i uprawnienia doradcze oraz uprawnienia do zgłaszania naruszeń organom wymiaru sprawiedliwości oraz do udziału w postępowaniu sądowym. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 58 ust. 6 RODO każde państwo członkowskie może przewidzieć w swoich przepisach, że jego organowi nadzorczemu przysługują poza uprawnieniami określonymi w ust. 1, 2 i 3 także inne uprawnienia. Wykonywanie tych uprawnień nie może utrudniać skutecznego stosowania przepisów rozdziału VII. Zdaniem organu w polskim porządku prawnym nie zostały przewidziane takie uprawnienia. Z kolei zgodnie z art. 58 ust. 2 lit. c RODO Prezesowi UODO przysługuje uprawnienie naprawcze w postaci prawa nakazania administratorowi lub podmiotowi przetwarzającemu spełnienia żądania osoby, której dane dotyczą, wynikającego z praw przysługujących jej na mocy niniejszego rozporządzenia. Prawa te, określone w rozdziale III RODO, to prawo dostępu do danych, prawo do sprostowania danych, prawo do usunięcia danych, prawo do ograniczenia przetwarzania danych, prawo do przenoszenia danych, prawo do sprzeciwu i prawo do niepodlegania decyzji, która opiera się wyłącznie na zautomatyzowanym przetwarzaniu, w tym profilowaniu. W ocenie organu powyższe przepisy określają prawa osób, których dane dotyczą, w sposób wyczerpujący. Organ podkreślił, że nie zostało wśród nich przewidziane prawo do żądania udostępnienia danych osobowych osoby trzeciej. Prezes UODO zwrócił uwagę, że przed dniem 25 maja 2018 r. polski organ nadzorczy uznawał się za kompetentny do wydawania ww. nakazów na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 922 ze zm.). Przepis ten uprawniał polski organ ochrony danych w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych do nakazywania, w drodze decyzji administracyjnej, przywrócenia stanu zgodnego z prawem, w tym nakazania uzupełnienia, uaktualnienia, sprostowania, udostępnienia lub nieudostępnienia danych osobowych. Obecnie obowiązująca ustawa o ochronie danych osobowych z dnia 10 maja 2018 r. nie zawiera podobnych przepisów. Postępowanie administracyjne prowadzone przez Prezesa UODO służy kontroli zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie danych osobowych i jest ukierunkowane na wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 58 ust. 2 RODO. Na podstawie obowiązujących przepisów o ochronie danych osobowych nie jest możliwe nakazanie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych udostępnienia na rzecz Starosty [...] danych osobowych osób trzecich. Reasumując organ stwierdził, że wniosek Starosty [...] o nakazanie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych udostępnienia danych osobowych osób trzecich nie może skutecznie zainicjować postępowania przed Prezesem UODO z uwagi na brak kognicji tego organu do prowadzenia takiego postępowania. Postanowienie Prezesa UODO nr [...]z dnia [...] grudnia 2021 r. stało się przedmiotem skargi Starosty [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych zarzuciła naruszenie art. 6 ust. 1 lit. e oraz art. 58 ust. 2 RODO w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie nakazania udostępnienia danych osobowych. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że z zgodnie art. 6 ust. 1 lit. e RODO przetwarzanie jest zgodne z prawem, gdy jest ono niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi. Przepis art. 6 ust. 1 lit. e przewiduje dwie alternatywy legalizujące przetwarzanie. Może być ono niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub niezbędne w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi. W obu przypadkach zarówno zadanie, jak i sprawowanie władzy publicznej muszą zostać sprecyzowane w przepisach, o których mowa w art. 6 ust. 3 RODO. Zdaniem strony skarżącej podstawę prawną działania stanowi ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764). Ponadto w art. 7b k.p.a. ustawodawca wprowadził zasadę, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Skarżacy wskazał, że powyższe uprawnienie zostało określone w sposób szeroki, co jest niezbędne do wykonywania przez organ właściwy funkcji orzeczniczej. Jednocześnie kreuje ono obowiązek udzielenia informacji i wyjaśnień po stronie oznaczonego kręgu podmiotów, do którego należą organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ZUS jest organem administracji publicznej. W ocenie strony skarżącej żądanie udostępnienia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych danych osób fizycznych w zakresie posiadanych przez te osoby praw do emerytury lub renty, ze wskazaniem daty nabycia tych praw, jest niezbędne dla dokonania weryfikacji uprawnień strony do pobierania ekwiwalentu, i jako takie znajduje uzasadnienie w art. 6 ust. 1 lit. e RODO. Zdaniem strony skarżącej Prezes UODO jest organem właściwym w sprawie ochrony danych osobowych i organem nadzorczym w rozumieniu RODO (art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych). Prowadzi postępowania w sprawie naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych (art. 60 w/w ustawy), przy czym w sprawach nieuregulowanych w ustawie, do postępowań administracyjnych przed Prezesem UODO, w szczególności unormowanych w rozdziale 7 ustawy - postępowań w sprawie naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych, stosuje k.p.a. Strona wskazała także, że zgodnie z art. 57 ust. 1 lit. a RODO, bez uszczerbku dla innych zadań, określonych na mocy niniejszego rozporządzenia, każdy organ nadzorczy na swoim terytorium monitoruje i egzekwuje stosowanie rozporządzenia. Instrumentami realizacji zadań, przewidzianych w art. 57 ust. 1 RODO są w szczególności określone w art. 58 ust. 2 RODO, uprawnienia naprawcze, w tym możliwość nakazania administratorowi lub podmiotowi przetwarzającemu dostosowania operacji przetwarzania do przepisów niniejszego rozporządzenia, a w stosownych przypadkach wskazanie sposobu i terminu (art. 58 ust. 2 lit. d RODO). Dodatkowo strona skarżąca wskazała, że w obecnym stanie prawnym przepis art. 58 ust.2 RODO, stanowi jedyną podstawę prawną umożliwiającą weryfikację decyzji organu odmawiającej udostępnienia danych. Odmowa zastosowania tego przepisu i tym samym odmowa merytorycznego załatwienia wniosku powoduje, że nie jest on pozbawiony możliwości wykonywania zadań ustawowych. Jak wykazano szczegółowo we wniosku, wyczerpano wszelkie możliwości prawne celem pozyskania danych niezbędnych do prowadzenia postępowania i określenia wysokości należności Skarbu Państwa przypadających do zwrotu. Prezes UODO, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia dokonane w zaskarżonym postanowieniu. Organ odniósł się do zarzutów skargi wskazując na jej bezzasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie podlegała uwzględnieniu. Zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych nie narusza prawa. Wszystkie zarzuty skargi są niezasadne. Organ prawidłowo zastosował przepis art. 61a k.p.a. i trafnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ze skargi Starosty [...] na odmowną odpowiedź Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie udostępnienia danych osobowych Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: podmiotową – wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną i przedmiotową - z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Obie te przyczyny uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w formie decyzji administracyjnej. Przyczyny te muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku i być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne tj., czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku, nie podejmując analizy zasadności wniosku. Prawidłowo organ przyjął w tej sprawie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego udostępnienia Staroście przez ZUS danych osobowych. Zasadnie Prezes UODO wskazał, że w myśl art. 58 ust. 2 lit. c RODO Prezesowi UODO przysługuje uprawnienie naprawcze w postaci prawa nakazania administratorowi lub podmiotowi przetwarzającemu spełnienia żądania osoby, której dane dotyczą, wynikającego z praw przysługujących jej na mocy niniejszego rozporządzenia. Prawa te, określone w rozdziale III RODO, to prawo dostępu do danych, prawo do sprostowania danych, prawo do usunięcia danych, prawo do ograniczenia przetwarzania danych, prawo do przenoszenia danych, prawo do sprzeciwu i prawo do niepodlegania decyzji, która opiera się wyłącznie na zautomatyzowanym przetwarzaniu, w tym profilowaniu. Powyższe przepisy, jak podał organ, określają prawa osób, których dane dotyczą, w sposób wyczerpujący. Zasadnie Prezes UODO wskazał, że nie zostało wśród nich przewidziane prawo do żądania udostępnienia danych osobowych osoby trzeciej. RODO określa zadania organu nadzorczego (Prezesa UODO) w art. 57 RODO. Zgodnie z art. 57 ust. 1 lit.f RODO, bez uszczerbku dla innych zadań określonych na mocy niniejszego rozporządzenia każdy organ nadzorczy na swoim terytorium, rozpatruje skargi wniesione przez osobę, której dane dotyczą, lub przez podmiot, organizację lub zrzeszenie zgodnie z art. 80, w odpowiednim zakresie prowadzi postępowanie w przedmiocie tych skarg i w rozsądnym terminie informuje skarżącego o postępach i wynikach tych postępowań, w szczególności jeżeli niezbędne jest dalsze prowadzenie postępowań lub koordynacja działań z innym organem nadzorczym. Przepis art. 80 RODO statuuje prawo umocowania przez osobę, której dane dotyczą podmiotu, organizacji lub zrzeszenia, o których mowa w przepisie, do wniesienia w jej imieniu skargi oraz wykonywania w jej imieniu praw, o których mowa w art. 77, 78, 79, jeżeli uznają, że w wyniku przetwarzania naruszone zostały prawa osoby, której dane dotyczą, wynikające z niniejszego rozporządzenia. Przepisy art. 57 i art. 58 RODO nie dają podstaw Prezesowi UODO do prowadzenia postępowania w sprawie udostępnienia danych osobowych przez administratora osobie trzeciej, a tym bardziej do wystosowania nakazu udostępnienia przez administratora tych danych. Zasadniczą rolą organu ochrony danych osobowych jakim jest Prezes UODO, jest egzekwowanie stosowania RODO. Oznacza to podejmowanie wszelkich działań określonych w RODO, które służyć mają zapewnieniu właściwego poziomu ochrony danych osobowych. Z tego względu prowadzenie postępowania z wniosku Starosty o nakazanie w istocie udostępnienia danych osobowych przez ZUS, naruszałoby w sposób rażący art. 58 ust. 2 lit.d RODO. Przepis ten stanowi, że organowi nadzorczemu przysługuje uprawnienie nakazania administratorowi lub podmiotowi przetwarzającemu dostosowania operacji przetwarzania do przepisów niniejszego rozporządzenia, a w stosownych przypadkach wskazanie sposobu i terminu. Wszystkie uprawnienia naprawcze, jakie zostały przewidziane dla organu nadzorczego w art. 58 ust. 2 RODO, jasno wskazują na potrzebę realizacji celu RODO, jakim jest zapewnienie właściwego poziomu ochrony danych osobowych. Ochrona praw i wolności osób, których dane dotyczą jest podstawowym zadaniem Prezesa UODO. Ustawodawca unijny w motywie 129 RODO wskazał m.in., że aby zapewnić spójne monitorowanie i egzekwowanie niniejszego rozporządzenia w całej Unii, organy nadzorcze powinny mieć w każdym państwie członkowskim te same zadania i faktyczne uprawnienia, w tym uprawnienia do prowadzenia postępowań wyjaśniających, naprawcze, uprawnienia do nakładania kar oraz do udzielania zezwoleń i doradcze, w szczególności w przypadku skarg osób fizycznych, i - bez uszczerbku dla uprawnień organów prokuratorskich na mocy prawa państwa członkowskiego - uprawnienia do zgłaszania naruszeń niniejszego rozporządzenia organom wymiaru sprawiedliwości oraz do udziału w postępowaniu sądowym. Wśród tych uprawnień powinno być także uprawnienie do wprowadzania czasowego lub definitywnego ograniczenia przetwarzania, w tym zakazania przetwarzania. Państwa członkowskie mogą określić także inne zadania związane z ochroną danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. Swoje uprawnienia organy nadzorcze powinny wykonywać zgodnie z odpowiednimi zabezpieczeniami proceduralnymi przewidzianymi w prawie Unii i prawie państwa członkowskiego, bezstronnie, sprawiedliwie i w rozsądnym terminie. W szczególności każdy środek powinien być odpowiedni, niezbędny i proporcjonalny, aby zapewnić przestrzeganie niniejszego rozporządzenia - z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy, z poszanowaniem prawa do wysłuchania danej osoby przed zastosowaniem indywidualnego środka, który miałby niekorzystnie na nią wpłynąć, i bez nadmiernych kosztów i niedogodności dla danej osoby. (...). W motywie tym wskazano m.in. na uprawnienie do wprowadzania czasowego lub definitywnego ograniczenia przetwarzania, w tym zakazania przetwarzania. Uprawnienie takie, jako służące ochronie praw i wolności osoby, której dane dotyczą, zostało ujęte jako jeden ze środków naprawczych (art. 58 ust. 2 lit.f RODO). Nie jest natomiast dopuszczalne prowadzenie postępowania w sprawie udostępnienia danych osobowych na żądanie podmiotu trzeciego. W sytuacji, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji ustalił wystąpienie przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), co zasadnie nastąpiło w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzekł jak w wyroku.