I OSK 1938/22

Dnia 30 listopada 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 218/22 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę D. D. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (Kolegium) z [...] marca 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu : I. naruszenie art. 17 ust.5 pkt 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003r o świadczeniach rodzinnych, polegające na wadliwym ustalenia zakresu i treści tego przepisu, poprzez przyjęcie że renta socjalna jest świadczeniem wymienionym w jego treści, a ponadto niewłaściwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie nawet jeśli uznać prawo Skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego, to zachodzi zbieg świadczeń rodzinnych, powodujący po stronie Skarżącego jedynie możliwość wyboru jednego świadczenia, co bezpośrednio wpłynęło na treść rozstrzygnięcia Sądu, II. naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz uchylenie poprzedzającej ten wyrok decyzji Kolegium z [...] marca 2022r. oraz zmianę decyżji Prezydenta Miasta K. (Prezydent) z [...] stycznia 2022 r., odmawiającej Skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad Panem A. D., ur. [...] stycznia 1962 r. w ten sposób, że Skarżący ma prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z powyższego tytułu, bez utraty prawa do otrzymywanej obecnie renty socjalnej oraz o zasądzenie kosżtów postępowania wraz z kosztami zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Na wstępie przypomnieć należy istotę sprawy w której wniesiona została skarga kasacyjna. Organy obu instancji odmówiły przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z uwagi na fakt, że Skarżący odmówił zrezygnowania z przysługującej mu renty socjalnej. W konsekwencji uznały, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka przewidziana w art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111, dalej: "u.ś.r."). Organ zwróciły uwagę, że decyzja Prezydenta z [...] listopada 2021 r. odmawiająca Skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem została uchylona przez Kolegium decyzją z [...] grudnia 2021 r. Uchylając decyzję Kolegium zaleciło organowi pierwszej instancji umożliwienie osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń : świadczenia pielęgnacyjnego lub rentowego. Pismem z [...] stycznia 1011 r. Skarżący oświadczył, że nie zrezygnuje z przysługującej mu renty socjalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę podzielając stanowisko organów, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jest niezasadny. W sprawie podstawowym zagadnieniem jest na jakich zasadach prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje opiekunowi osoby niepełnosprawnej, który pobiera rentę socjalną. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Sąd podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie wymienione w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r., powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (por. wyroki NSA: z 24 marca 2021 r., sygn. I OSK 2631/20; z 15 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1983/20; z 11 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 764/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; z 27 maja 2020 r., sygn. I OSK 2375/19). Wskazał, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną (art. 27 ust. 5 u.ś.r.). Sąd wskazał, że wybór jednego świadczenia skarżący może zrealizować poprzez złożenie do organu wypłacającego świadczenie wniosku o wstrzymanie wypłaty renty socjalnej - art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 291, dalej "ustawa o FUS") w zw. z art. 15 pkt 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz.U. z 2021 r. poz. 1300 ze zm.). Powyższe skutkować winno wstrzymaniem wypłaty renty socjalnej poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty albo od następnego miesiąca, jeżeli wcześniejsze wstrzymanie wypłaty nie było możliwe (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o FUS). W razie ustania przyczyny powodującej wstrzymanie wypłaty świadczenia, wypłatę wznawia się od miesiąca ustania tej przyczyny, jednak nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty lub wydano z urzędu decyzję o jej wznowieniu, z uwzględnieniem ust. 2 (art. 135 ust. 1 ustawy o FUS). Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby pobierającej rentę socjalną, czy inne świadczenie wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi bowiem być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczenia, lecz z jego realizacją w postaci jego wypłaty. Skoro zawieszenie prawa do reny socjalnej skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe stanowisko Sąd kasacyjny w pełni podziela. Stanowisko to bazuje na wykładni systemowej i celowościowej, uwzględnia również stanowisko wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. SK 2/17 Wyrok TK o sygn. SK 2/17 jest wyrokiem zakresowym, który usuwa z sytemu prawa negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w stosunku do osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie. Ponieważ prawodawca pierwotnie, co do zasady wykluczył w ustawie osoby uprawnione do renty od możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, regulacja prawna nie zawiera rozwiązań odnoszących się do usuwania skutku zbiegu prawa do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego, stanowiących formę redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa. Trybunał Konstytucyjny, jako "prawodawca negatywny" takich rozwiązań wyrokiem wprowadzić nie mógł, co nie niweczy tego, że orzeczenie o niekonstytucyjności zakresowej przepisu prowadzi do nowej sytuacji prawnej, pozbawionej kompleksowej regulacji, w szczególności odnoszącej się do warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu z innym świadczeniem z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Zostało to dostrzeżone przez TK w uzasadnieniu wyroku, stwierdzono w nim bowiem, że: "Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia". Pożądaną i optymalną reakcją na zmianę stanu prawnego wywołaną wyrokiem TK jest ingerencja ustawodawcy. Jej brak powoduje, że stan prawny wywołany wyrokiem podlega stosowaniu w rozpoznawanych przypadkach z uwzględnieniem kontekstu systemowego, w tym konstytucyjnego i funkcjonalnego. Jak wskazano w wyroku SK 2/17, osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym, która ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, może więc – a zatem jest w stanie – faktycznie pracować. Co istotne, nie istnieją również legislacyjne przeciwwskazania do tego, aby podejmowała ona zatrudnienie. Wobec takich osób ustawodawca przewidział jedynie mechanizm zapobiegający pobieraniu przez nie świadczenia. Mechanizm ten polega na zmniejszeniu lub zawieszeniu renty w przypadku osiągnięcia określonego przychodu, według zasad wynikających z art. 103-106 ustawy o FUS. Zdaniem Trybunału, "wskazane w przywołanym przepisie prawo do szczególnej pomocy musi być bowiem tak ukształtowane, aby znajdujące się w trudnej sytuacji rodziny, a do takich należy zaliczyć rodziny, których członkami są niepełnosprawne dzieci, miały możliwość otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, kiedy to osoba sprawująca opiekę w celu jej wykonywania rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, jeśli minimalne świadczenie rentowe jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne". Osoby, które pobierają świadczenia z systemu ubezpieczenia społecznego, mogą podjąć zatrudnienie, ale rezygnują z tego ze względu na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w wyroku SK 2/17, powinna zatem znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, że, wyrok TK nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia. Tezę taką można odnaleźć również w uzasadnieniu wyroku SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że "brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają" (teza 3.3.4. uzasadnienia wyroku). Sąd kasacyjny wyjaśnia również, że to proponowana przez Skarżącego wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. prowadziłaby do nierównego traktowania obywateli, umożliwiałaby bowiem pewnej grupie opiekunów osób niepełnosprawnych korzystanie zarówno ze świadczeń o charakterze emerytalno-rentowym jak i świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem opiekunowie rezygnujący z zatrudnienia mogliby korzystać wyłącznie ze świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji uznać należało za niezasadny. Sąd kasacyjny wyjaśnia, że analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada 2022 r. I OSK 247/22 i 7 czerwca 2023 r. I OSK 1413/22. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.