II SA/Sz 85/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Gościnie z dnia 25 lutego 2021 r. nr uchwała XXIV/214/21 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gościno w 2021 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Gościnie w dniu 25 lutego 2021 r. podjęła uchwałę nr XXIV/214/2021 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Gościno na rok 2021. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 9 marca 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Zach, z 2021 r., poz. 1037) i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego ani orzeczenia sądu administracyjnego. W § 1 uchwały przyjęto program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Gościno na rok "2020", stanowiący załącznik do uchwały. W § 2 uchwały wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Gościna. W § 3 wskazano, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Program przyjęty w przedmiotową uchwałą obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) zapewnienie miejsca w gospodarstwie rolnym zwierzętom gospodarskim odebranym czasowo ich właścicielowi na podstawie decyzji Burmistrza Gościna; 8) zapewnienie opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych i innych zdarzeń losowych z udziałem zwierząt; 9) zwrot zwierząt umieszczonych w schronisku ich właścicielom w ciągu 14 dni od dnia przyjęcia do schroniska po udokumentowaniu przez nich swoich praw właścicielskich do zwierzęcia; 10) zapewnienie elektronicznego znakowania bezdomnych psów przekazanych do schroniska, a także w ramach prowadzonej przez gminę akcji bezpłatnego czipowania psów, których właściciele są zameldowani na terenie Gminy Gościno; 11) wskazanie wysokości środków przeznaczonych na realizację zadań oraz sposobu ich wydatkowania. Przed podjęciem uchwały jej projekt został przekazany do zaopiniowania: 1. Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], 2. Koła Łowieckiego [...], 3. Koła Łowieckiego [...], 4. Koła Łowieckiego [...] w [...], 5. Koła Łowieckiego [...], 6. Policji w [...]. W ustawowym terminie do Urzędu Miejskiego w Gościnie wpłynęły 2 pozytywne opinie od Zarządu Koła Łowieckiego [...] oraz Powiatowego Lekarza Weterynarii [...]. Pozostałe 4 organizacje nie zajęły stanowiska sprawie. Na powyższą uchwałę pismem z dnia 27 grudnia 2021 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej istotne naruszenie prawa tj: 1. art. 11 a ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U.’ z 2020 r., poz. 638) - zwanej dalej: u.o.z., poprzez zaniechanie przekazania przez Burmistrza Gminy Gościno projektu programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - zwany dalej: programem, do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, co stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt; 2. art. 4 pkt 16 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372) - zwanej dalej u.s.g., w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483) - zwanej dalej: Konstytucja RP polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej do wydania uchwały poprzez powtórzenie w § 1 pkt 6 programu definicji "zwierząt bezdomnych"; 3. art. 4 pkt 17 u.o.z. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372) - zwanej dalej u.s.g., w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483) - zwanej dalej: Konstytucja RP polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej do wydania uchwały poprzez powtórzenie w § 1 pkt 8 programu definicji "zwierząt domowych"; 4. art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. poprzez niezrealizowanie upoważnienia ustawowego stanowiącego, że program obejmuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt i przyjęcie w § 6 pkt 1 programu przeprowadzanie obligatoryjnych zabiegów sterylizacji zwierząt przyjętych do schroniska, w sytuacji gdy przepis stanowi o ich obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5. § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. z 1998 r., poz. 116, 753) poprzez zaniechanie wskazania, czy odławianie bezdomnych zwierząt ma charakter stały lub okresowy. Wobec tak postawionych zarzutów Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwał w całości. Z ustaleń dokonanych przez Prokuratora Rejonowego w K. projekt uchwały nie został przekazany do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na terenie gminy Gościno. Zdaniem Prokuratora brak działającej na terenie gminy organizacji społecznej nie zwalnia z realizacji obowiązku wskazanego w ustawie, a to z tej przyczyny, że za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar. W tym kontekście jej siedziba nie ma żadnego znaczenia. Na organie gminy spoczywa obowiązek ustalenia, czy podmioty wskazane przez ustawodawcę obejmują swoim zakresem działania daną gminę. Ma on więc obowiązek ustalenia zasięgu działania tych podmiotów, bądź definitywne ustalenie, że teren gminy nie jest objęty działaniem podmiotów spełniających przesłanki ustawowe - jest to jedyna sytuacja, w której gmina będzie zwolniona z obowiązku zasięgnięcia opinii. Na poparcie swojego stanowiska Prokurator powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Wr 752/14 ( LEX 1820689). W ocenie skarżącego, powyższe uchybienie stanowi o istotnym naruszeniu prawa, które skutkuje uznaniem uchwały za nieważną w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Gościnie wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 11a ust. 7 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt wójt przedkłada projekt uchwały do zaopiniowania określonej grupie organizacji społecznych ze względów praktycznych, wysyłanie projektu uchwały organizacjom społecznym wskazanym w pkt 2, które nie podejmowały przesyłki jest zdaniem organu bezprzedmiotowe. Gmina Gościno realizując program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności wśród zwierząt realizuje go we współpracy z organizacjami społecznymi oraz osobami fizycznymi zainteresowanymi faktyczną i realną pomocą bez wcześniejszego uzgadniania z tymi podmiotami projektu uchwały. Burmistrz Gościna realizuje upoważnienie ustawowe obejmujące obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt na podstawie umowy zawartej ze Schroniskiem. Odławianie zwierząt bezdomnych ma charakter stały i realizowany jest każdorazowo przy otrzymaniu zgłoszenia o zaistnieniu takiej okoliczności. Organ podkreślił, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. w piśmie z dnia 9 lutego 2021 r. zaopiniował projekt uchwały bez uwag. Organ wskazał, że przedmiotowa uchwała weszła w życie po 14 dniach od dnia publikacji w dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego i obowiązywała do ostatniego dnia roku 2021. Zdaniem organu w przypadku stwierdzenia wad prawnych uchwała zostałaby uchylona i nie weszła w życie jako akt prawa miejscowego umożliwiający realizację zadań w zakresie objętym uchwałą. Ponadto przedmiotowa uchwała była kontrolowana przez Prokuraturę Okręgową w K., która w piśmie z dnia 15 grudnia 2021 r. zawarła uwagi do uchwały oraz konieczność ich uwzględnienia podczas procedowania uchwały na rok 2022. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Gościnie z dnia 25 lutego 2021 r., nr XXIV/214/2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gościno na rok 2021 (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2021 r. poz. 1037). Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 713 - u.s.g.) oraz art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 638 - u.o.z.). Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Stosownie do treści art. 11a ust. 7 u.o.z. projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (art. 11a ust. 8 u.o.z.). Wskazać należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Podkreślenia również wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Prokuratora Rejonowego w K. zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim trafny okazał się zarzut zaniechania przez organ stanowiący realizacji, wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. obowiązku przekazania do zaopiniowania projektu Programu działającym na obszarze gminy organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Zdaniem Sądu, niezasięgnięcie opinii organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze gminy, stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Brak działającej na terenie gminy organizacji społecznej, czy też brak wiedzy, co do powyższej kwestii, nie zwalnia z realizacji obowiązku wskazanego w ustawie, a to z tej przyczyny, że za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar. W tym kontekście jej siedziba nie ma żadnego znaczenia. To na organie gminy spoczywa obowiązek ustalenia, czy podmioty wskazane przez ustawodawcę obejmują swoim zakresem działania daną gminę. Ma on więc obowiązek ustalenia zasięgu działania tych podmiotów, bądź definitywne ustalenie, że teren gminy nie jest objęty działaniem podmiotów spełniających przesłanki ustawowe - jest to jedyna sytuacja, w której gmina będzie zwolniona z obowiązku zasięgnięcia opinii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2015 r., II SA/Wr 752/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku braku informacji o działalności na terenie gminy organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt, dla realizacji obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z., wystarczającym, ale też koniecznym jest umieszczenie projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie. Jak wynika z uzasadnienia uchwały oraz akt administracyjnych a także odpowiedzi na skargę zaskarżona uchwała została podjęta "na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, 1378) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638) po zasięgnięciu opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. , organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt działającym na terenie gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich działających na terenie gminy Gościno". Co więcej w Regulaminie wskazano, że realizatorami programu są m.in. organizacje pozarządowe, których celem statutowym jest ochrona zwierząt, współpracujące z Urzędem Miejskim w Gościnie i innymi organizacjami § 2 ust.2 pkt 3. W ocenie Sądu nie jest przy tym wystarczające wskazanie, że zadania określone w Programie mogą być także realizowane przy udziale organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt bez konkretnego wskazania tych organizacji. Wskazane wyżej naruszenie procedury przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały Nr XXIV/214/21 Rady Miejskiej w Gościnie z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt, jak przyjmuje się zresztą w judykaturze, stanowi istotne naruszenie art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z., co musiało skutkować koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Co do pozostałych zarzutów zawartych w skardze Sąd nie wypowiada się uznając, że stają się one bezprzedmiotowe w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego całej zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.