I GSK 2060/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4747/21 w sprawie ze skargi Z. O. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2021 r. nr PB/25/21 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ; 2. zasądza od Z. O. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie kwotę 775 (siedemset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4747/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2021 r. nr PB/25/21 utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. D. M. z siedzibą w P. decyzją z dnia 8 lipca 2021 r., nr 0131-00000017839/21 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 8 lipca 2021 r., w pkt 2. umorzył postępowanie administracyjne, w pkt 3. zasądził od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz Z. O. kwotę 1045 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W motywach tego orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzję należało uchylić stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) ponieważ została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Sąd wyjaśnił, że ustalony stan faktyczny jednoznacznie wskazuje na błąd organu przy wypłacaniu skarżącemu zaliczki na płatności bezpośrednie za 2017 r. W wytycznych co do dalszego postępowania WSA wskazał, że organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę zobowiązany będzie do zastosowania art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r., str. 69) i oceny co do możliwości wykrycia błędu przez rolnika, a wyjaśnienia wymagać będzie z jakich przyczyn doszło do błędu organu i czy można było przyjąć, że rolnik mógł wykryć błąd. Wskazał również, że organy nie przeanalizowały drugiej przesłanki zastosowania art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014, dotyczącej możliwości wykrycia pomyłki właściwego organu przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Sama okoliczność, iż za prawidłowe wypełnienie wniosku i wskazanie powierzchni kwalifikującej się do płatności odpowiada rolnik, który znajomość zasad przyznawania płatności potwierdził oświadczeniem przy składaniu wniosku o płatność, nie uzasadnia przyjęcia, iż błąd popełniony przez organ mógł zostać wykryty przez stronę, gdyż wówczas art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 byłby przepisem martwym. Konieczne jest każdorazowo zbadanie czy z okoliczności w jakich doszło do przyznania płatności w konkretnej sprawie można uznać, że w sytuacji skarżącego na chwilę przyznania mu płatności w błędnej wysokości, mógł on przy zachowaniu należytej staranności (obiektywny miernik) wykryć ten błąd. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ rozpoznający sprawę o ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności powinien, na podstawie całokształtu materiału dowodowego i oceny okoliczności konkretnej sprawy, dokonać ustaleń co do obiektywnej możliwości wykrycia przez rolnika błędu organu, biorąc pod uwagę charakter tego błędu, a w szczególności czy błąd dotyczy wadliwego zastosowania przez organ przepisów prawa czy też stanowi błąd co do stanu faktycznego. Możliwość wykrycia błędu przez beneficjenta powinna być odnoszona do zwykłych okoliczności, do których należy zaliczyć też doświadczenie i profesjonalizm beneficjenta. Wyjaśnienia w związku z tym wymaga z jakich przyczyn doszło do błędu organu i czy w tej konkretnej sytuacji faktycznej można przyjąć, że rolnik mógł wykryć błąd, skoro jego wiedza w zakresie mającego zastosowanie prawa i zasad postępowania jest z reguły mniejsza niż wiedza organu. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie wniósł skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok WSA w Warszawie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: a) sprzeczność sentencji wyroku z treścią uzasadnienia wyroku, gdyż w sentencji wyroku WSA uchylił w pkt 1 decyzje obu organów administracyjnych, a w pkt 2 umorzył postępowania natomiast z treści uzasadnienia wynika, że organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę zobowiązany będzie do zastosowania art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 i oceny co do możliwości wykrycia błędu przez rolnika, a wyjaśnienia wymagać będzie z jakich przyczyn doszło do błędu organu i czy można było przyjąć że rolnik mógł wykryć błąd, a zatem wydane rozstrzygniecie nie pozwala na realizację wytycznych Sądu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy; b) brak wskazania podstawy prawnej umorzenia postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) gdyż z uzasadnienia nie wynika jaka była podstawa umorzenia postępowania, a wręcz przeciwnie uzasadnienie wyroku wskazuje, że organy są zobowiązane do ponownego rozpatrzenia sprawy w oparciu o przekazane w uzasadnieniu wytyczne. Na podstawie art. 179a p.p.s.a. organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, orzeczenie o zwrocie na rzecz organu wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania kasacyjnego i ponowne rozpoznanie sprawy. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniósł o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Organ wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Z. O. wniósł o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, zatem do rozpoznania pozostawały zarzuty skargi kasacyjnej, które oparte zostały na podstawach kasacyjnych opisanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Przy czym w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności, że zachodzi konieczność "konwalidacji" zaskarżonego wyroku. Rację ma autor skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. z tego powodu, że jego uzasadnienie pozostaje w wyraźnej sprzeczności ze sformułowaną przez Sąd pierwszej instancji sentencją orzeczenia. Z jednej strony z treści wyroku wynika, że WSA w Warszawie stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 8 lipca 2021 r. ponieważ została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz w pkt 2 umorzył postępowanie administracyjne. Z drugiej zaś strony WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku w wytycznych co do dalszego postępowania wskazał, że organ zobowiązany będzie do zastosowania art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 i oceny co do możliwości wykrycia błędu przez rolnika, a wyjaśnienia w związku z tym wymaga z jakich przyczyn doszło do błędu organu i czy w tej konkretnej sytuacji faktycznej można przyjąć, że rolnik mógł wykryć błąd, skoro jego wiedza w zakresie mającego zastosowanie prawa i zasad postępowania jest z reguły mniejsza niż wiedza organu. Wskazano również, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy to organ odwoławczy ma uwzględnić przedstawioną przez Sąd ocenę prawną. Ponadto w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśniono, dlaczego doszło do umorzenia postępowania, nie wskazano podstawy prawnej wydanego w pkt 2 sentencji wyroku rozstrzygnięcia. Analiza sentencji i uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że z jednej strony Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał organom konkretne wytyczne, wskazania co do dalszego postępowania które należy uwzględnić ponownie rozpoznając sprawę a jednocześnie rozstrzygnięcie nie pozwala organom na wykonanie wskazanych wytycznych. Sprzeczność sentencji wyroku z jego uzasadnieniem jest zatem oczywista. Z kolei sporządzenie przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia niepozostającego w prawnym związku z wydanym rozstrzygnięciem, pozbawia możliwości skontrolowania toku rozumowania sądu. W tej sytuacji zasadność zarzutów proceduralnych skargi kasacyjnej, czyli naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest oczywista. Jak wynika z orzecznictwa naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną także w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 946/18, publ. CBOSA). Podzielić należy także wyrażony w orzecznictwie pogląd, że sporządzenie przez sąd uzasadnienia wyroku, które niepozostaje w faktycznym i prawnym związku z wydanym rozstrzygnięciem (sprzeczność sentencji z uzasadnieniem), pozbawia możliwości skontrolowania toku rozumowania sądu. Tej wady nie da się usunąć w postępowaniu kasacyjnym w inny sposób niż przez uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi administracyjnemu pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 68/15, publ. CBOSA). W tym stanie rzeczy konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd ten winien wydać orzeczenie, w którym sentencja będzie spójna z jego pisemnym uzasadnieniem. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przedmiotowa skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego obejmujących uiszczony wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (675 zł) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).