II SAB/Po 57/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi D. D. na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Miasta w przedmiocie warunków zabudowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia podania skarżącego z dnia [...] lipca 2019 r. o ustalenie warunków zabudowy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że organ nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, IV. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, V. przyznaje od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...]zł ([...] złotych), VI. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. D. D. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania nr [...], prowadzonego przez Burmistrza Miasta, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy po wydaniu decyzji uchylającej znak [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. (winno być [...] stycznia 2021 r. – uw. własna Sądu), za okres od dnia [...] kwietnia 2021 r. do dnia [...] grudnia 2021 r., tj. za ponad 7 miesięcy. Organowi zarzucił naruszenie art. 35 § 1 K.p.a., art. 35 § 3 K.p.a. i 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "K.p.a."). Mając to na uwadze, wniósł o: (1) zobowiązanie Burmistrza Miasta do załatwienia sprawy (wydania aktu), w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez Burmistrza Miasta w trybie autokontroli, (2) stwierdzenie, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności i przewlekłości, (3) stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność i przewlekłość) przez Burmistrza Miasta miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (4) przyznanie od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "P.p.s.a.") oraz (5) zasądzenie od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło kolejną wydaną w sprawie decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzja ta wpłynęła do Urzędu Miejskiego w K. w dniu [...] stycznia 2021 r. i od tego dnia należy liczyć termin załatwienia sprawy. Od tego czasu minęło ponad dziesięć miesięcy, jednak organ nie załatwił sprawy, która jest mu już dobrze znana, przy uwzględnieniu wskazań organu odwoławczego. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. organ zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...] kwietnia 2021 r., jednak i w tym terminie organ sprawy nie załatwił, co niewątpliwie świadczy o bezczynności. Zdaniem skarżącego nieuzasadnione wskazanie terminu kwietniowego świadczy o przewlekłości. Usprawiedliwieniem nie jest i nie może być "duża ilość prowadzonych postępowań administracyjnych, a ewentualnie skomplikowany charakter sprawy może jedynie usprawiedliwiać dwumiesięczny termin, który w przedmiotowej sprawie został aż 5 - krotnie przekroczony. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej skarżący wskazał, że przyznanie wymienionej sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody - dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności czy przewlekłości. Skarżący podkreślił, że doznał w związku z bezczynnością i przewlekłością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Skarżący zmuszony został do wniesienia kolejnego ponaglenia oraz jest zmuszony znosić bierność organu w załatwieniu sprawy. Nie bez znaczenie pozostaje także fakt, że od ponad 2 lat skarżący nie może rozpocząć procesu inwestycyjnego, traci pieniądze i czas. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że po uchyleniu decyzji organ podjął działania zmierzające do uzyskania mapy niezbędnej do przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Analiza objęła 377 nieruchomości, co wskazuje na bardzo złożony charakter sprawy i czasochłonność sporządzenia rozszerzonej analizy urbanistycznej, a następnie jej weryfikacji. Ponadto ponownie została przeprowadzona wizja w terenie. W dniu [...] marca 2021 r. organ zawiadomił strony o przedłużeniu postępowania z uwagi na złożony charakter sprawy, natomiast w dniu [...] kwietnia 2021 r. uzyskał odpowiedź Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii dotyczącą interpretacji przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ostatecznie decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która znalazła uzasadnienie w przeprowadzonej szerokiej analizie urbanistycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w miejscowości S., prowadzonego pod znakiem [...] W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę – w tym także skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania jest instytucja ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że strona wniosła ponaglenie za pośrednictwem Burmistrza Miasta pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. (k. nienumerowana akt adm.). W tym stanie rzeczy należało więc uznać, że przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona. Idąc dalej podkreślenia wymaga, że skarżący objął skargą wyłącznie okres od dnia [...] kwietnia 2021 r. Wcześniejsze etapy postępowania były już przedmiotem kontroli sądowej (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 155/20 i z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 73/21). Przechodząc do badania sprawy pod kątem merytorycznym wyjaśnienia wymaga, że do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość", nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl), natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13). W wyniku wskazanej nowelizacji ostatecznie przewlekłość została zdefiniowana jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). W tym kontekście zauważyć należy, że definicja przewlekłości postępowania zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., pozostaje bardzo ogólna. Przyjąć jednak należy, że pojęcie przewlekłości odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania może polegać na jego prowadzeniu w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje zasadne czynności procesowe, lecz następuje to w sposób niesprawny, nieudolny i opieszały (np. poszczególne czynności przedzielone są długimi stanami stagnacji procesowej) lub też podejmuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dokumentów nieposiadających żadnego (względnie doniosłego) znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, lub też może wystąpić kombinacja tych stanów. Omawiana opieszałość może też sprowadzać się do braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, co w przypadku upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy ulegnie przekształceniu w stan bezczynności, tj. niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą więc kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem owej przewlekłości. Przy czym zauważyć należy, że przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 K.p.a., gdyż w takiej sytuacji niewątpliwie postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a zatem czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/16). Przenosząc poczynione wywody na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzut bezczynności Burmistrza K. okazał się zasadny. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2 K.p.a.). Zauważenia wymaga, że w wyroku z dnia [...] października 2021 r., II SAB/Po [...], tutejszy Sąd uznał, że na dzień wniesienia skargi w tej sprawie nie zaistniał stan bezczynności, albowiem pismem z dnia [...] marca 2021 r. organ zawiadomił stronę o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] kwietnia 2021 r. Z akt sprawy wynika przy tym, że w dniu [...] kwietnia 2021 r. organ zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie i wyznaczył stronie termin 7 dni od dnia otrzymania pisma na zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pismo z dnia [...] kwietnia 2021 r. zostało odebrane przez stronę w dniu [...] kwietnia 2021 r., wobec czego termin na zapoznanie się z aktami sprawy upływał w dniu [...] kwietnia 2021 r. Organ winien więc w dniu [...] kwietnia 2021 r., tj. w dniu, w którym miał załatwić sprawę zgodnie z zawiadomieniem z dnia [...] marca 2021 r., zawiadomić stronę o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wyznaczyć nowy termin na załatwienie sprawy, stosownie do art. 36 § 1 K.p.a. Organ zaniechał jednak tego obowiązku, wobec czego zarzut bezczynności okazał się zasadny, przy czym stwierdzona bezczynność organu trwała aż do dnia [...] grudnia 2021 r. kiedy Burmistrz Miasta ostatecznie wydał decyzję w sprawie. Wobec tego Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w punkcie II sentencji wyroku stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd z uwagi na wydanie przez organ decyzji kończącej to postępowanie już po wniesieniu skargi do sądu – działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia podania skarżącego z dnia [...] lipca 2019 r. ustalenie warunków zabudowy, o czym orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Stwierdzenie w pkt II sentencji wyroku, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności, wymagało również dokonania oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter rażący (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W tym kontekście wyjaśnienia wymaga, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cytowane tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu brak podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności mających na celu załatwienie sprawy w okresie od dnia [...] kwietnia 2021 r. do dnia [...] grudnia 2021 r., tj. przez okres około 8 miesięcy, chociaż już w dniu [...] kwietnia 2021 r. organ zawiadomił o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 K.p.a.), i rażące lekceważenie przez organ wynikającego z art. 36 § 1 K.p.a. obowiązku zawiadomienia strony o braku załatwienia sprawy w terminie, podania przyczyn zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia, uzasadniają w realiach niniejszej sprawy ustalenie, że organ dopuścił się bezczynności mającej charakter rażący. Z tej przyczyny Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził w punkcie IV sentencji wyroku, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutu przewlekłości wskazać należy, że w objętym zaskarżeniem okresie od dnia [...] kwietnia 2021 r. aż do dnia [...] grudnia 2021 r. organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie mających na celu jej załatwienie. Po tym, jak w dniu [...] kwietnia 2021 r. zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego, co po terminie na zapoznanie się z aktami sprawy przez stronę powinno skutkować wydaniem decyzji w sprawie, Burmistrz Miasta nie podjął już żadnej czynności w sprawie. W tym okresie organ zajmował się wyłącznie obsługą (wszywaniem do akt) napływającej do sprawy korespondencji z Sądu oraz środków zaskarżenia wystosowanych przez stronę. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2021 r. do organu wpłynął odpis wyroku w sprawie II SAB/Po [...] ze stwierdzeniem jego prawomocności i aktami sprawy, w dniu [...] października 2021 r. za pośrednictwem portalu e-PUAP do organu wpłynął odpis wyroku w sprawie II SAB/Po [...], w dniu [...] grudnia 2021 r. do organu wpłynęło kolejne w sprawie ponaglenie, natomiast w dniu [...] grudnia 2021 r. trzecia z kolei skarga na bezczynność i przewlekłość do sądu administracyjnego. Z tej przyczyny nie sposób uznać, aby w objętym skargą okresie Burmistrz Miasta prowadził postępowanie w sposób przewlekły w rozumieniu przytoczonych na wstępie uwag ogólnych, albowiem w rzeczywistości nie podjął żadnej czynności w sprawie i z uwagi na naruszenie art. 36 § 1 K.p.a. pozostawał bezczynny. Z tej przyczyny Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w tej części, w punkcie III sentencji wyroku stwierdzając, że organ nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Odnosząc się do zasądzeniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie [...]zł (pkt V sentencji wyroku) na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., wyjaśnienia wymaga, że brak jest podstaw aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody. Co do zasady można przyjąć, że ma ona funkcję swoistego zadośćuczynienia, co wpływa na jej uznaniowy charakter i przyjęcie, iż sąd administracyjny ma szeroki margines uznania w zakresie jej przyznania. Za konkretną wysokością sumy pieniężnej przemawiać może ignorowanie przez organ uzasadnionego interesu strony w terminowym załatwianiu sprawy oraz znaczny okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1111/21). W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd mając na uwadze okres bezczynności Burmistrza Miasta w wydaniu decyzji, a także jego rażący charakter uznał, że suma [...] zł jest kwotą adekwatną. Nie ma ona charakteru symbolicznego, a równocześnie uwzględnia to, że żądany akt został przez Burmistrza Miasta wydany dwa dni po wniesieniu skargi. Jednocześnie stanowi dodatkowy środek dyscyplinujący i mobilizujący organ do prawidłowego działania. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, a także kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Sąd orzekł w punkcie VI wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.