II OSK 2411/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K., A. A., S. A., B T., Z. T., M. N. i M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 547/22 w sprawie ze skargi B. K., A. A., S. A., B T., Z. T., M. N. i M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2021 r. nr KOC/3358/Zs/21 w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 547/22 oddalił skargę B. K., A. A., S. A., B T., Z. T., M. N. i M. N. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 8 grudnia 2021 r. nr KOC/3358/Zs/21 utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 29 kwietnia 2021 r. nr 9/Z/WIL/2021 o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, tj. ustaleniami uchwały nr [...] Rady Gminy W. z [...] maja 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] (dalej plan miejscowy), dokonanego wydzielenia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym znajdującym się w Warszawie przy ul. [...] dz. ew. [...] (obręb [...]) czterech lokali mieszkalnych. Sąd Wojewódzki stwierdził, że z treści wniosku z 29 marca 2021 r. oraz przedłożonej 26 kwietnia 2021 r. poprawionej inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowego budynku wynika, iż na skutek wykonanych robót budowlanych wydzielono cztery samodzielne lokale. Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, dalej Pb), budynkiem jednorodzinnym jest budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Do 16 grudnia 2002 r., a więc do dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065, dalej rozporządzenie z 2002 r.), przez budynek w zabudowie jednorodzinnej rozumiano budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolno stojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż cztery mieszkania lub zespół takich budynków (§ 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), dalej rozporządzenie z 1994 r.). Do tej ostatniej definicji nawiązuje art. 4 pkt 5 planu miejscowego przy określeniu pojęcia "zabudowy jednorodzinnej". Z okoliczności tej jednak, wbrew zarzutom skargi, nie można wywieść wniosku o zgodności wydzielenia z planem miejscowym ww. czterech lokali. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na niezwiązaniu się w zaskarżonym wyroku oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonym w orzeczeniu sądu tj. w wyroku wydanym przez WSA w Warszawie z dnia 1 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 892/21, uchylającym rozstrzygnięcia organów obu instancji w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia tożsamej treści; b) art. 3 § 1 Ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 Ppsa, polegające na braku rozpoznania w całości podniesionego przez skarżących w skardze zarzutu naruszenia art. 217 oraz 218 Kpa poprzez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści dokonanego wydzielenia w ww. budynku mieszkalnym jednorodzinnym czterech lokali mieszkalnych" w sytuacji, gdy zgodnie z art. 3 (powinno być art. 4) ust. 5 i 6 planu miejscowego pod pojęciem zabudowy jednorodzinnej należy rozumieć, wg § 3 rozporządzenia z 1994 r. budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespól takich budynków w układzie wolnostojącym bliźniaczym, szeregowym, zaś pod pojęciem zabudowy jednorodzinnej grupowej należy rozumieć zespół małych domów mieszkalnych, na wspólnym terenie, o odrębnych mieszkaniach na poszczególnych poziomach, w ilości nie większej niż cztery mieszkania w budynku, oraz w sytuacji gdy organy dysponowały dokumentacją architektoniczną budynku w tym zatwierdzonym projektem budowlanym, potwierdzeniem przyjęcia budynku do użytkowania oraz wydanymi przez siebie zaświadczeniami o samodzielności trzech lokali znajdujących się w budynku; c) art. 3 § 1 Ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 Ppsa, polegające na braku rozpoznania w całości podniesionego przez skarżących w skardze zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kpa) poprzez dowolną ocenę stanu faktycznego polegającą na uznaniu, iż nie ma podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści w sytuacji, gdy organ nie dokonał analizy dokumentów znajdujących się w jego posiadaniu w tym dokumentacji architektonicznej budynku w tym zatwierdzonego projektu budowlanego, potwierdzenia przyjęcia budynku do użytkowania oraz wydanymi przez siebie zaświadczeniami o samodzielności trzech lokali znajdujących się w budynku oraz polegające na dokonaniu oceny zgodności wybudowanego budynku w kontekście zgodności pozwolenia na budowę z planem miejscowym m.in. w zakresie niezgodności z powierzchnią biologicznie czynną, który to parametr nie uległ zmianie przy dokonanym wydzieleniu lokali; 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 217 oraz 218 Kpa poprzez odmowę wydania zaświadczenia "o zgodności z obowiązującym planem miejscowym dokonanego wydzielenia w ww. budynku czterech lokali mieszkalnych" w sytuacji, gdy zgodnie z art. 3 (powinno być art. 4) ust. 5 i 6 planu miejscowego pod pojęciem zabudowy jednorodzinnej należy rozumieć, według § 3 rozporządzenia z 1994 r,. budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie wolnostojącym bliźniaczym, szeregowym, zaś pod pojęciem zabudowy jednorodzinnej grupowej należy rozumieć zespół małych domów mieszkalnych, na wspólnym terenie, o odrębnych mieszkaniach na poszczególnych poziomach, w ilości nie większej niż 4 mieszkania w budynku oraz w sytuacji, gdy organy dysponowały dokumentacją architektoniczną budynku w tym zatwierdzonym projektem budowlanym, potwierdzeniem przyjęcia budynku do użytkowania oraz wydanymi przez siebie zaświadczeniami o samodzielności trzech lokali znajdujących się w budynku; b) art. 218 Kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na wytworzonej na potrzeby niniejszego postępowania inwentaryzacji, której konieczność sporządzenia została wskazana przez organ I instancji w uprzednim postępowaniu o wydanie zaświadczenia tożsamej treści, wobec to którego postępowania toczyło się postępowanie przed WSA w Warszawie zakończone wydaniem wyroku z 1 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 892/21, uchylającego rozstrzygnięcia organów obu instancji w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia tożsamej treści, który został zaskarżony wyłącznie co do części uzasadnienia, przy czym wskazać należy, iż inwentaryzacja ta była włączona do uprzednio prowadzonego postępowania, co oznacza, iż w obecnym postępowaniu organy oraz Sąd nie dysponowały nowymi dokumentami. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.3. W pierwszej kolejności należy wskazać, że nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 153 Ppsa, ponieważ w dacie orzekania przez Sąd Wojewódzki, powołany w skardze kasacyjnej wyrok WSA w Warszawie z 1 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 892/21 nie był prawomocny i nie wiązał go. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia dopiero wyrokiem z 16 października 2024 r. sygn. akt II OSK 47/22. W tym zakresie Sąd Wojewódzki błędnie powołał się na ten wyrok, ale uchybienie to nie miało jakiegokolwiek wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia. 3.4. Pierwszy z zarzutów naruszenia prawa materialnego skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, czy prawidłowo Sąd Wojewódzki ocenił, że wydzielenie czterech lokali mieszkalnych w ww. budynku pozostaje w sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego. W szczególności zarzuca się naruszenie art. 4 ust. 5 i 6 planu miejscowego i pominięcie, że pojęcie "zabudowy jednorodzinnej" powinno być rozumiane z uwzględnieniem odesłania do § 3 ww. rozporządzenia z 1994 r. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że zawarta w art. 4 ust. 5 planu miejscowego norma odsyłająca nie stanowi samodzielnej treściowo regulacji. Norma odsyłająca uzyskuje właściwą treść dopiero w połączeniu z normą, do której odsyła. W konsekwencji wykładnia przepisu podstawowego wymaga uwzględnienia treści zawartych we fragmencie odniesienia, do którego "odsyła" przepis odsyłający (zob. M. Hauser, Przepisy odsyłające. Zagadnienia ogólne, "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 75). Skoro art. 4 ust. 5 planu miejscowego stanowi normę odsyłającą do przepisów rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r., a rozporządzenie to zostało zmienione rozporządzeniem z 12 kwietnia 2002 r., to zmianie uległ także zakres normy odsyłającej. W związku z powyższym nie można podzielić stanowiska skarżących, że użyte w planie pojęcie budynku jednorodzinnego należy obecnie wykładać w oparciu o nieobowiązujący przepis § 3 pkt 4 ww. rozporządzenia z 1994 r. Rację ma Sąd Wojewódzki, że obecnie pojęcie zabudowy jednorodzinnej musi być interpretowane w oparciu o przepis art. 3 pkt 2a Pb. Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia art. 217 oraz art. 218 Kpa. 3.5. W świetle powyższego tj. wykazania, że dokonane wydzielenie czterech lokali mieszkalnych pozostaje w oczywistej sprzeczności z planem miejscowym, relewantne dla sprawy jest to, czy organ odwołał się wyłącznie do wytworzonej na potrzeby niniejszego postępowania inwentaryzacji. Właśnie na pierwszoplanową rolę oceny zrealizowanej zabudowy co do zgodności z planem miejscowym, a nie przedstawienia inwentaryzacji wskazał tak WSA w Warszawie w wyroku z 1 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 892/21, jak i NSA oddalając skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wyrokiem z 16 października 2024 r. sygn. akt II OSK 47/22. Zarzut naruszenia art. 218 Kpa jest zatem nieusprawiedliwiony. 3.6. Niezasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej także zarzuty naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 oraz w zw. z art. 217 i art. 218 Kpa. Należy wyjaśnić, że wydawanie zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia, dla którego koniecznym jest wcześniejsze uzyskanie właśnie zaświadczenia. Dlatego też obowiązek wydania na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 Kpa i art. 218 § 2 Kpa zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia (por. wyrok NSA z 30 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1433/09). Organ w takim przypadku, zgodnie z art. 218 § 2 Kpa, może przeprowadzić w koniecznym zakresie jedynie postępowanie wyjaśniające. Odgrywa ono tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych lub wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów albo stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenie, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i określenie ich ewentualnych dysponentów. W ramach postępowania wyjaśniającego organ jest obowiązany jedynie zbadać, czy dokumenty będące w jego posiadaniu dopuszczają wydanie zaświadczenia o żądanej treści (wyrok NSA z 10 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 854/22). Prawidłowa analiza akt i przeprowadzonych przez organ czynności wyjaśniających pozwoliła Sądowi Wojewódzkiemu w przedmiotowej sprawie zasadnie uznać, że zgromadzony przez organ materiał był wystarczający do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ dysponował bowiem treścią i jednoznaczną dokumentacją dotyczącą obiektu budowlanego, a także w sposób uprawniony odwołał się do protokołu kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie. Skoro ustalenia faktyczne były prawidłowe, to postępowaniu wyjaśniającemu nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 Kpa. 3.7. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżących, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonego postanowienia i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów oraz wskazał podstawę prawną wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma ta okoliczność, że Sąd I instancji wyjaśnił, dlaczego aprobuje stanowisko organu co do tego, że wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżących treści nie było możliwe. 3.8. Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. 3.9. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.