IV SA/Wa 2905/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2019r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Szkoły [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018r., znak: [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści zapisu decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia Szkoły [...] w [...] (dalej: skarżąca, [...])– utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] lipca 2018r. nr [...], którym odmówiono wyjaśnienia treści zapisu pkt 2.1 tiret 4 w decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków i obiektów edukacyjnych wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu oraz obiektami towarzyszącymi na terenie Kampusu [...] na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] W., wydanej w dniu [...] października 2015r. przez Zarząd Dzielnicy [...] W., sprostowanej postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2018r. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. W dniu [...] października 2015r. po rozpatrzeniu wniosku [...], Zarząd Dzielnicy [...] W. decyzją nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków i obiegów edukacyjnych wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu oraz obiektami towarzyszącymi na terenie Kampusu [...] na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] W.. Wnioskiem z dnia 10 lipca 2018r. [...] wystąpiła o wyjaśnienie wątpliwości co do treści pkt nr 2.1 tiret 4, który brzmi: " Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: Ustala się: (...) – szerokość elewacji frontowej od strony A-I od 25m do 80m". [...] wniosła jednocześnie o wskazanie, że pkt ten oznacza, że jeśli od strony linii A-I znajduje się elewacja frontowa, to jej wymiary muszą zawierać się od 25do 80m, przy czym warunek ten dotyczy tylko tych elewacji, które od strony tej linii są frontowe: innych elewacji, w tym elewacji bocznych, warunek nie dotyczy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018r. Zarząd Dzielnicy [...] W. odmówił wyjaśnienia treści zapisu pkt 2.1 tiret 4 ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2015r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że "zdaniem organu I instancji zapis w ww. decyzji dotyczący ustalenia szerokości elewacji frontowej jest jednoznaczny. Zapisem tym ustalono, że elewacje frontowe o wskazanych parametrach znajdują się od strony A-I terenu objętego decyzją". [...] złożyła zażalenie na powyższe postanowienie zaskarżając je w całości oraz zarzucając: - naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne odmówienie stronie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji podczas gdy jest ona niejednoznaczna i dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy; - naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., gdyż w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem organu jest odmowa wyjaśnienia treści decyzji podczas gdy treść uzasadnienia postanowienia pozostaje w sprzeczności z jego rozstrzygnięciem i wskazuje na udzielenie wyjaśnienia, co narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018r. (nr wskazany na wstępie) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, odwołując się do dorobku orzecznictwa, organ wskazał, że wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podzielił tym samym stanowisko organu I instancji, że zapis treści pkt 2.1 tiret 4 w ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2015r. nr [...] dotyczący ustalenia szerokości elewacji frontowej jest jednoznaczny i nie wymaga wyjaśnienia. Skargę na wskazane wyżej orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...] zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, tj.: - § 6 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej: rozporządzenie) polegające na braku dokonania wyjaśnienia treści decyzji mimo, iż z treści wskazanego aktu normatywnego wynika wprost, iż elewacja frontowa znajduje się od strony frontu działki tj. od strony ul. [...] a organ I instancji określając w decyzji parametry elewacji frontowej dla linii, która nie pokrywa się z frontem działki wyznaczył tym samym, być może drugi front działki; - art. 113 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne odmówienie stronie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji podczas gdy jest ona niejednoznaczna i dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy; - art. 7 k.p.a. polegające na braku wyjaśnienia sprawy co do istoty przejawiające się w powieleniu ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego z jednoczesnym zaniechaniem dokonania własnych ustaleń mimo wynikającego z zasady legalizmu obowiązku zbadania sprawy w sposób wyczerpujący; - art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. polegające na braku wskazania powodów dla których organ odmówił dokonania wyjaśnienia treści decyzji. Podnosząc wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zgodnie z zapisem § 6 ust.1 rozporządzenia elewacja frontowa znajduje się od strony frontu działki, którym jest ta część działki budowlanej która przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. A mimo to organ I instancji określając w decyzji parametry elewacji frontowej dla linii, która nie pokrywa się z frontem działki wyznaczył tym samym być może drugi front działki (np. dla działek narożnych). Wynika to z faktu że budynki przewidziane przez [...] do wzniesienia zgodnie z zamierzeniem inwestycyjnym i planem będącym załącznikiem do wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wskazują wprost, która lub które strony działki nr [...] wyznaczają jej front lub fronty, powstała zawiłość utrudniająca ustalenie logicznego sensu rozstrzygnięcia sprawy, gdyż możliwe jest, że od strony A-I występują elewacja frontowa budynku lub elewacja boczna w zależności w stosunku do której strony działki nr [...] jako jej frontu zostanie to odniesione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Przechodząc do meritum sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018r.(nr wskazany na wstępie), utrzymujące w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] lipca 2018r. odmawiające wyjaśnienia treści zapisu pkt 2.1 tiret 4 decyzji tego organu z dnia [...] października 2015r. nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowiącego, że "Ustala się: (...) szerokość elewacji frontowej od strony A-I od 25m do 80 m". Organy, odmawiając skarżącej wyjaśnienie treści wskazanego punktu decyzji z dnia [...] października 2015r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego, oparły swoje rozstrzygnięcie na art. 113 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych oraz doktryną, co słusznie zostało zauważone przez organy oraz skarżącą, celem instytucji wyjaśnienia wątpliwości jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów, względnie gdy została ona dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 935/13 - wszystkie cytowane orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też uzupełniać merytorycznie rozstrzygnięcie, a także dokonywać jego interpretacji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, poprzez jego uzupełnienie lub dokonanie wyjaśnienia zagadnień w niej poruszonych. Niejednoznaczność bądź też zawiłość treści decyzji jest konsekwencją zastosowanych w niej niejasnych wyrażeń, sformułowań lub skrótów. Zakres wyjaśnienia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami wydanego rozstrzygnięcia, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Organ nie może też udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz nie dotyczą wątpliwości co do treści decyzji. Wykładnia dokonywana w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. Organ administracyjny nie jest też powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia jak rozumiał własną decyzję. Ponadto instytucja uregulowana w art. 113 § 2 k.p.a. nie może być wykorzystywana w celu kwestionowania samej zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia bądź jej części (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 15/16). Ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji, podobnie jak nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego mogą być zwalczane w trybie odwoławczym bądź też w trybie nadzoru. Nie może być natomiast wykorzystywany do tego celu tryb rektyfikacyjny (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 622/01). Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że organy obu instancji prawidłowo orzekły w niniejszej sprawie o odmowie wyjaśnienia wątpliwości zgodnie z żądaniem zawartym w piśmie [...] z dnia 10 lipca 2018r. Żądanie zawarte we wniosku skarżącej wykracza bowiem poza granice kompetencji organów administracyjnych, wynikających z treści art. 113 § 2 k.p.a. Prowadzi bowiem do żądania doprecyzowania treści decyzji wychodzącego poza jej zakres. Jak wynika z akt sprawy skarżący we wspomnianym wyżej wniosku domagali się wyjaśnienia wątpliwości co do pkt 2.1 tiret 4 decyzji Zarządu Dzielnicy [...]W. z dnia [...]października 2015r. tj. "o wskazanie, że pkt ten oznacza, że jeśli od strony linii A-I znajduje się elewacja frontowa, to jej wymiary muszą zawierać się w przedziale od 25 do 80m, przy czym warunek ten dotyczy tylko tych elewacji, które od strony tej linii są frontowe: innych elewacji, w tym elewacji bocznych, warunek nie dotyczy". Sąd wskazuje zatem, iż zgodnie z zapisem § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. 164 poz. 1589), ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Dodać również należy, że zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 5 rozporządzenia pod terminem "front działki" – należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Tym samym organy słusznie uznały, że brak jest podstaw do uznania, iż zawarty w pkt 2.1 tiret 4 zapis określający, iż "Ustala się: (...) szerokość elewacji frontowej od strony A-I od 25m do 80m" budzi jakiekolwiek wątpliwości. Jest on bowiem jasny i precyzyjny określając szerokość elewacji frontowej budynków od strony frontu działki ( tj. od linii oznaczonej na załączniku graficznym literami A-I), gdyż jak wynika z treści decyzji Zarządu Dzielnicy [...] W. główny wjazd na planowaną do zainwestowania działkę będzie odbywał się drogą wewnętrzną, która posiada skomunikowanie z ul. [...]. Inną kwestią pozostaje czy tak ustalony front działki jest prawidłowy. To jednak nie może być przedmiotem podjętego rozstrzygnięcia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 113 § 2 k.p.a., co obligowało organ administracyjny do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 6 ust.1 rozporządzenia Sad uznał wskazany zarzut za niezasadny w tym postępowaniu. Wskazać bowiem należy, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło wyjaśnienia treści decyzji a nie prawidłowości sformułowań zawartych w tej decyzji. Badanie prawidłowości samej decyzji może nastąpić bowiem albo w trybie zwykłym (odwoławczym) albo w trybach nadzwyczajnych o których mowa w przepisach art. 145, art.154, art.155, art.156 i art.162 i art.163 k.p.a. a nie w trybie wyjaśnienia treści decyzji. Skoro zatem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie odpowiadają prawu, a w toku postępowania ww. organy nie uchybiły przepisom postępowania administracyjnego w szczególności nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów art. 113 § 2, art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy to skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.