IV SA/Wa 751/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. U. na akt Starosty P. z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu oddala skargę; Przedmiotem skargi wniesionej przez P. U. - dalej: "skarżący", "strona" - jest akt z zakresu administracji publicznej tj. wydane przez Starostę [...] w dniu 8 stycznia 2021 r. (znak ROŚ.6162.1.2021) zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasów dla 2.010,3657 ha, położonych na terenie 26 obrębów geodezyjnych gminy C., K., P. powiatu p.. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Organ zatwierdził w/w plan uproszczony urządzenia lasów, uprzednio zawiadamiając o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu uproszczonego planu urządzenia lasów znajdujących się w wielu obrębach geodezyjnych, m.in. S. (zawiadomienie z 30 października 2020 r. wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniu 30 października 2020 r.). Pismem z 18 stycznia 2022 r. skarżący jako właściciel działki nr ew. [...] z obrębu S. wniósł o usunięcie naruszenia prawa przy zatwierdzaniu planu z powodu braku pisemnego zawiadomienia właściciela. W odpowiedzi Starostwo powiadomiło, że urząd gminy przeprowadził prawidłowe postępowanie tj. wydał zawiadomienie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu urządzenia lasu, które zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy w C., stronie internetowej oraz wysłane do sołectwa S. celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń. Zawiadomienie zostało dokonane na podstawie art. 49a k.p.a. z uwagi na ilość stron postępowania. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uznanie, że zatwierdzenie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano, że starosta zatwierdził uproszczony plan urządzenia pomimo uchybienia obowiązku pisemnego zawiadomienia właściciela lasu o wyłożeniu projektu planu. Uniemożliwiło to czynny udział stronie w postępowaniu. Strona została pozbawiona prawa do zgłaszania wniosków. W odpowiedzi na skargę Starosta Przasnyski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (T.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (T.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej ustawy p.p.s.a., koncentrują się na kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Po pierwsze zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu nie jest decyzją administracyjną, lecz jest aktem z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide postanowienie NSA z 6 lutego 2019 r. sygn. II OSK 3773/19, wyrok NSA z 18 maja 2022 r. sygn.. akt I OSK 1687/21). Akt taki podlega kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Kontrola ta wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jedyny zarzut skargi dotyczy naruszenia procedury zatwierdzenia planu tj. braku powiadomienia skarżącego na piśmie o wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu. Art. 22 ust. 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r, poz. 6 ze zm.) dalej "u.l." stanowi, że starosta, po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego, zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu. Z kolei art. 21 ust. 4 u.l. przewiduje, że projekt uproszczonego planu urządzenia lasu wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów, z zaznaczeniem, że uproszczony plan urządzenia lasu będzie podstawą naliczenia podatku leśnego. Zgodnie z ust. 5 tego artykułu w terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków. U.l. nie przewiduje po stronie starosty zatwierdzającego plan poinformowania właścicieli lasów (podmiotów prywatnych) o sporządzeniu i wyłożeniu do publicznego wglądu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, mimo że zostaje on wyłożony do publicznego wglądu w urzędzie gminy na okres 60 dni. To właściwy wójt gminy (burmistrz lub prezydent miasta) ma obowiązek zawiadomić na piśmie właścicieli lasów o tym, że taki projekt planu został sporządzony i wyłożony do publicznego wglądu. Informacja w tym przedmiocie powinna także zawierać pouczenie, że przyjęty projekt takiego planu będzie podstawą naliczania podatku leśnego. Istotą sprawy jest stwierdzenie, czy przyjęty przez organ sposób poinformowania właścicieli o wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu jest zgodny z art. 21 ust. 4 u.l. Norma ta nakazuje powiadomienie pisemne, co nie jest równoznaczne z indywidualnym doręczeniem stronie postępowania, regulowanym art. 39 k.p.a. i nast. W orzecznictwie pojawiła koncepcja, że brak jest podstaw do stawiania tezy, że czynności podejmowane przez organ zatwierdzający regulowane są przepisami k.p.a. - nie odsyła do niego u.l., zaś przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zawiera wyłączenie aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie k.p.a. oraz postępowań, do których ma on zastosowanie. Z tych względów, zakwestionowanie okoliczności faktycznych będących podstawą do zatwierdzenia zaskarżonego aktu nie mogło się odbyć przez odwołanie do standardów prowadzenia postępowania wyjaśniającego uregulowanych w k.p.a. (vide wyrok NSA z 18 maja 2022 r. I OSK 1687/21). Podobnie jest w wypadku planów miejscowych regulowanych ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie planistyczne jest odrębnym postępowaniem, którego przebieg reguluje ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w którym nie stosuje się przepisów k.p.a. (vide m.in. postanowienie NSA z 21 grudnia 2015 r. sygn. II OZ 1233/15). Wyłączenie przepisów k.p.a. na etapie przygotowania projektu planu powoduje, że nie ma obowiązku doręczenia właścicielom zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu w sposób indywidualny za pomocą operatora pocztowego, przez pracownika, upoważnioną osobę czy za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Analiza przepisów u.l. prowadzi do wniosku, że z owym pisemnym zawiadomieniem o wyłożeniu planu nie wiążą się żadne uprawnienia, czy obowiązki właścicieli tj. nie odnosi ono żadnych skutków materialnych. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 5 u.l. zainteresowani właściciele mogą w terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu planu składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Termin ten biegnie od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu. Jest to zatem jeden termin dla wszystkich zainteresowanych właścicieli lasów, nie zaś osobny termin biegnący odrębnie dla każdego z poszczególnych właścicieli lasów, liczony od dnia pisemnego zindywidualizowanego zawiadomienia każdego z tych podmiotów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 kwietnia 2014 r. sygn. II Sa/Po 1301/13 i wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 maja 2021 r. sygn. II SA/Bd 211/21). Oznacza to, że owo pisemne zawiadomienie ma charakter informacyjny i pomocniczy, ale bez znaczenia procesowego i materialnego. Dopiero po złożeniu wniosków lub zastrzeżeń wszczynana jest procedura regulowana przepisami k.p.a. (starosta wydaje wówczas decyzję w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków). Postępowanie administracyjne toczy się przed starostą i podlega wszystkim regułom wynikającym z k.p.a. Natomiast w zakresie przygotowania projektu planu procedura przebiega przed wójtem, burmistrzem, prezydentem i te organy przygotowują projekt, nie stosują zasad doręczania wynikających z k.p.a. Wobec powyższego procedura zawiadomienia właścicieli na piśmie na tablicy ogłoszeń w urzędzie gminy, którego wójt przygotowuje projekt planu uproszczonego, oraz wywieszenie na tablicy ogłoszeń w sołectwach, w których terenie znajdują się działki objęte planem spełnia wymóg pisemnej informacji o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Wobec powyższego jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów proceduralnych poprzez niezawiadomienie indywidualnie skarżącego o wyłożeniu projektu planu urządzenia lasu. Poza wszystkim zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. jedynie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy może skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej. Tymczasem strona poza podniesieniem braku pisemnego zawiadomienia nie podjęła nawet próby wykazania jakich czynności nie mogła podjąć wskutek owego zaniechania wójta. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.