I OSK 1703/22

Dnia 5 sierpnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Łodzi skargi kasacyjnej Rady Gminy w Rogowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 253/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzezinach na uchwałę Rady Gminy w Rogowie z dnia 23 lutego 2021 r. nr XXVIII/158/2021 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rogów w 2021 roku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzezinach (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Gminy w Rogowie (dalej: organ, skarżący kasacyjnie) z 23 lutego 2021 r., nr XXVIII/158/2021, w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Rogów w 2021 roku, wyrokiem z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 253/22, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył organ zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego – art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nakłada na radę gminy obowiązek szczegółowego określenia kwot przeznaczonych na realizację każdego z zadań wskazanych w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Kwestia błędnej wykładni sprowadza się do podważenia interpretacji przepisu prawa materialnego, treści ustalonej przez sąd normy prawnej, co powinno mieć miejsce przez zakwestionowanie zastosowanych dyrektyw interpretacyjnych i wskazanie prawidłowego rozumienia przepisu. W pierwszej jednak kolejności należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej treść postawionego zarzutu powiązał z naruszeniem przepisu art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (dalej u.o.z., ustawa), który definiuje elementy obligatoryjne programu, to jednak problematyka finansowania programu, a konkretnie konieczność wskazania w programie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków zostały uregulowane przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 u.o.z. Powyższe uchybienie należy traktować jednak w kategorii omyłki pisarskiej. Uznać zatem należało, że w rozpoznawanej sprawie podniesiono zarzut błędnej wykładni art. 11a ust. 5. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie natomiast do treści art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Z kolei zgodnie z kwestionowanym przepisem prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 5 ustawy, program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Zauważyć należy, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące rozumienia określenia "sposób wydatkowania" środków finansowych, którym posługuje się prawodawca w art. 11a ust. 5 ustawy, może być postrzegane jako niejednolity. Część składów orzekających stoi na stanowisku, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza sposób rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie, a przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie zadań przyjętych w programie. W orzecznictwie utrwalił się również pogląd, że uchwała powinna regulować kwestię finansowania zadań przewidzianych w programie w sposób całościowy. Tym samym środki finansowe wskazane w tym akcie jako zabezpieczenie jego realizacji powinny odzwierciedlać wszystkie zadania tego Programu. Tym samym uznaje się, że art. 11a ust. 5 ustawy bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków przez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Stanowisko przeciwne w orzecznictwie sądowym przyjmuje, że art. 11a ust. 5 ustawy nie wymaga przypisania kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu, lecz wskazuje ogólne zasady związane z finansowaniem programu mające na celu zapewnić jego właściwą realizację z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych zadań. Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały właściwie realizuje upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, a tym samym, czy kwestionowany zapis pozostaje w istotnej sprzeczności z treścią i celem art. 11a ust. ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że wskazana konkretna kwota na opiekę powinna być zawsze rozdysponowana oddzielnie na każde z zadań wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Dopuszczalne jest bowiem przypisanie określonej kwoty do określonej części zadań wyodrębnionych z pozostałych zadań według kryterium podmiotu realizującego te zadania, a także według kryterium funkcjonalnego (elementy określonego ciągu czynności). W powołanym art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt mowa jest nie o wskazaniu środków na realizację poszczególnych zadań ("działań"), ale na realizację programu jako pewnej całości ("jego realizację"). Wprawdzie lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania, to jednak wskazanie sposobu wydatkowania nie może być utożsamiane z przypisaniem kategorycznych, odrębnych kwot dla każdego zadania programu z pominięciem ich specyfiki i sposobu skatalogowania tych zadań. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 marca 2025 r., sygn.. akt I OSK 2404/24, z 23 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1321/22, z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20, z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20, z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2341/22 oraz z 24 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 118/24, CBOSA). Konkludując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt nie wynika obowiązek wydzielenia środków finansowych na realizację poszczególnych zadań Programu. Przepis ten nie wyklucza a priori możliwości określenia środków w sposób łączny dla kilku zadań - przy założeniu, że tego rodzaju podział jest uzasadniony względami celowościowymi. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można jednak przyjąć, że określony w § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały sposób wydatkowania środków finansowych na realizację Programu odpowiada ustawowym wymaganiom. Rada Gminy rozdzieliła mianowicie środki finansowe na realizację Programu w ten sposób, że na realizację zadań: odławiania zwierząt, umieszczania i zapewnienia im opieki w schronisku dla zwierząt, obligatoryjną sterylizację, albo kastrację w schroniskach przeznaczyła nie więcej niż 40.000,00 zł, a na pozostałe zadania określone w Programie nie więcej niż 8.000,00 zł. Taki podział nie czyni zadość wymaganiom ustawy. Jak już wyżej wskazano, nie było konieczne rozdysponowania oddzielnie konkretnych kwot na poszczególne zadania, jednakże możliwe było chociażby połączenie w sposób logiczny pewnych zadań, w ramach których podejmowane są następujące po sobie działania. Dla przykładu, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że środki finansowe można podzielić mając na uwadze określoną kategorię zwierząt znajdującą się w określonej sytuacji. Tego jednak Rada Gminy nie uczyniła. Przyjęty sposób podziału środków finansowych na realizację Programu nie jest przejrzysty, to jest w istocie rzeczy przyznaje organowi wykonawczemu swobodę wydatkowania środków pieniężnych, co oznacza, że zaskarżona uchwała nie unormowała w sposób wyczerpujący (całościowy) kwestii finansowana realizacji zadań przewidzianych w Programie. Tym samym Sąd I instancji prawidłowo uznał, że § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały w istotny sposób narusza bezwzględnie obowiązujący art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Z przedstawionych powyżej względów skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na marginesie zauważyć należy, że przyczyną stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały było nie tylko ww. naruszenie, ale także inne uchybienia, które prawidłowo zostały wykazane przez Sąd I instancji i nie zostały zakwestionowane przez skarżącego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.