I OSK 2002/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 233/22 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 14 lutego 2022 r. nr GN-V.7536.3.2022.KH w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 15 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 233/22 oddalił skargę J.G. (dalej: skarżąca) na decyzję Wojewody Lubelskiego z 14 lutego 2022 r., znak GN-V.7536.3.2022.KH, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z 2 grudnia 2021 r., znak IGM.6821.100.2021.MWM o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [..], przez zezwolenie P. Sp. z o.o. (dalej: spółka) na przeprowadzenie sieci gazowej ś/c PE100 RC SDR11 dn 40 o długości 24,0 m i dwóch przyłączy gazowych PE dn 25 o długości 0,8 m każde i zobowiązaniu właściciela nieruchomości do udostępnienia części nieruchomości na czas budowy oraz celem trwałego urządzenia elementów sieci gazowej, zgodnie z zakresem ograniczenia, stanowiącym załącznik do decyzji, oraz zobowiązaniu spółki do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu elementów sieci gazowej. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi na decyzję Wojewody, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego przez: 1. błędną wykładnię art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.; dalej: u.g.n.), tj. błędne uznanie, że ogólne postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (odnoszące się do całego obszaru objętego planem) w zakresie projektowanego zamierzenia inwestycyjnego są wystarczające dla ustalenia, że przedsięwzięcie to jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia przepisu prawa materialnego wymaga precyzyjnego określenia w planie przebiegu projektowanej nowej infrastruktury, co skutkowało uznaniem, że obowiązujący na działce nr [..] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje na wskazanym gruncie rozbudowę sieci gazociągowej, w sytuacji gdy brak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego takiego zapisu, a tym samym planowana inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2. błędną wykładnię art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej u.p.z.p.) przez uznanie, że budowa dwóch przyłączy gazowych dla działek nr [..] i [..] i budowa gazociągu o długości 24m oraz z góry nieokreślone plany dalszej rozbudowy sieci gazowej, bez choćby podania perspektywicznego sposobu jej przebiegu stanowią, cel publiczny; 3. niewłaściwe zastosowanie art. 112 ust. 1 u.g.n. przez: a. przyjęcie, że część działki nr [..] objętej decyzją została przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cel publiczny, podczas gdy wskazana część działki została przeznaczona na budowę drogi wewnętrznej, co nie stanowi celu publicznego; b. przyjęcie, że działka nr [..] została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na realizację celu publicznego w postaci rozbudowy gazociągu, w sytuacji gdy brak takiego zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; 4. niewłaściwe zastosowanie art. 112 ust. 3 u.g.n. przez uznanie, że sam fakt wyłączenia działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę wewnętrzną przesądza o tym, że inwestycja przebiega w najbardziej optymalny sposób (gdzie planowana droga wewnętrzna może być przeprowadzona tylko i wyłącznie za zgodą właściciela), w sytuacji gdy istniała możliwość rozbudowy sieci gazowej przez działki o nr [..] i [..], gdzie właściciele wskazanych działek zamierzają korzystać z sieci gazowej, a skarżąca nie zamierza podpinać się do wskazanej sieci, a tym samym trudno mówić o optymalności wskazanego rozwiązania; 5. błędną wykładnię art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie przez Sąd, że rokowania prowadzone ze skarżącą w sprawie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu spełniały wymogi negocjacji, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem, a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości; 6. błędną wykładnię art. 50 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p. w zw. z § 17 ust. 2 pkt 3 i § 113 ust. 3 uchwały nr XXXI/282/2017 Rady Gminy Niemce z 27 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Niemce przez uznanie, że przesłankę wskazanego w przepisie określenia granic terenu przeznaczenia publicznego spełnia zapis pozwalający na rozbudowę sieci gazociągowej na całym terenie objętym planem, bez określenia granic tej inwestycji, a tym samym uznanie, że na działce nr [..], zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, planowana była rozbudowa sieci gazociągowej. II. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – przyp. NSA) przez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez Wojewodę: a. art. 107 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.) przez wydanie decyzji uniemożliwiającej podłączenie rozbudowanej sieci gazowej do już istniejącej, z uwagi na nieobjęcie decyzją całej długości działki [..] tj. części wskazanej działki od strony działki [..], na której to znajduje się sieć gazociągowa, do której w ramach planowanej inwestycji mająca zostać wykonana sieć gazociągowa miała zostać podłączona, jak również wydanie decyzji, w której nie zostały określone podstawowe parametry planowanej inwestycji, tj. sposób posadowienia sieci gazowej (na powierzchni, pod ziemią) czy wysokość oraz głębokość posadowienia inwestycji; b. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez błędne wskazywanie w uzasadnieniu decyzji, że działka nr [..] posiada powierzchnię 0,47 ha w sytuacji, gdy jej rzeczywista powierzchnia wynosi 0,1080 ha; c. art. 7 i art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez dokonanie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bezkrytyczne przyjęcie wszystkich twierdzeń podnoszonych przez uczestnika, bezzasadne uznanie, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaniechanie ustalenia, czy rzeczywiście zachodzi konieczność rozbudowy sieci gazociągowej i czy zmierza ona do realizacji celu publicznego, ustalenia, czy możliwe są alternatywne i mniej uciążliwe lub całkowicie nieuciążliwe sposoby poprowadzenia planowanej sieci gazociągowej; d. art. 84 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu projektowania sieci gazowych, w sytuacji gdy konieczne było ustalenie, czy istnieje możliwość innego poprowadzenia sieci gazowej, jak również, czy wskazana rozbudowa znajduje uzasadnienie celowościowe i zmierza w rzeczywistości do dostarczenia gazu szerokiej liczbie lokalnych odbiorców. 2. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez: a. błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie przez Sąd I instancji, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz zmierza do realizacji celu publicznego, a tym samym zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości; b. ustalenie, że działka [..] posiada powierzchnię 0,47 ha, w sytuacji, gdy jej rzeczywista powierzchnia wynosi 0,1080 ha; c. nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności zaniechanie odniesienia się w sposób kompleksowy do nieobjęcia decyzją całej długości działki [..] i tym samym uniemożliwienia podpięcia planowanej inwestycji do już istniejącej sieci gazowej, a w konsekwencji uniemożliwienie jej uruchomienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Sąd błędnie przyjął, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na działce [..] został jedynie wyznaczony wyłączony spod zabudowy obszar planowanej drogi wewnętrznej L-14 KDW od strony południowej, droga wewnętrzna nie stanowi natomiast celu publicznego. Ponadto, Sąd zastosował błędną wykładnię miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uznając, że zgodnie z § 17 ust. 2 pkt 3 m.p.z.p. działka nr [..] została przeznaczona na budowę nowych sieci, w tym sieci gazowych. Wskazany zapis zezwala na budowę i rozbudowę sieci gazociągowej na całym terenie objętym miejscowym planem i zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, taki zapis planu ma dawać staroście wysoki margines swobody co do prowadzenia postępowań w trybie art. 124 u.g.n. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić i godzi ono w zagwarantowaną na poziomie ustawy zasadniczej ochronę prawa własności. Tymczasem, jak wskazał NSA w orzeczeniu w sprawie I OSK 1887/20, jakkolwiek prawdą jest, że im bardziej ogólne są postanowienia planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody ma starosta w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 u.g.n., to jednak owa ogólność planu nie może być posunięta aż tak daleko, aby plan w ogóle nie wskazywał przebiegu inwestycji, dopuszczając realizację inwestycji na całym obszarze planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tym samym dokonał błędnej wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n. Aby móc wydać decyzję ograniczającą prawo własności, planowana inwestycja musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie tylko częściowo pokrywać się z ogólnym zapisem tego planu, bez odniesień w tym planie do konkretnych działek czy nawet obszarów tego planu. Zdaniem skarżącej, stanowisko Sądu rodzi bardzo duże obawy w zakresie ochrony prawa własności. Ponadto, w ocenie skarżącej, nic nie wskazuje, aby planowana inwestycja zmierzała do realizacji celu publicznego, miała charakter o zasięgu lokalnym i miała służyć zaspokajaniu potrzeb społecznych i gospodarczych mieszkańców gminy. Trudno bowiem uznać, że takie cechy posiada inwestycja zmierzająca w rzeczywistości do budowy dwóch przyłączy dla sąsiadujących działek. Nie sposób również uznać, aby sieć gazowa o długości 24 m miała stanowić inwestycję o charakterze lokalnym. Spółka nie przedłożyła żadnych planów dalszej rozbudowy sieci, wskazując jedynie, że w otoczeniu działki skarżącej znajdują się inne niezabudowane nieruchomości, które być może w przyszłości zostaną zabudowane. Stosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno mieć miejsce tylko w sytuacjach niewątpliwych, a ograniczenie prawa własności powinno mieć zastosowanie jedynie dla ochrony interesu publicznego, a nie celem uniknięcia zapłaty wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności na drodze cywilnej, co ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy. Sąd dokonał zatem wadliwej wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n. i art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przyjmując, że planowana inwestycja realizuje cel publiczny. Sąd błędnie zastosował także art. 112 ust. 3 u.g.n. uznając, że inwestycja ma jak najbardziej optymalny przebieg, podczas gdy istniała możliwość realizacji inwestycji w inny sposób, niż przez ograniczenie praw do nieruchomości skarżącej. Działka [..] nie korzysta i nie zamierza korzystać z sieci gazociągowej. Nie było natomiast żadnych przeszkód do przeprowadzenia sieci gazowej od działki [..] przez działki [..] i [..] (gdzie właściciele są żywotnie zainteresowani dostępem do gazu), z pominięciem działki [..]. Sąd I instancji błędnie uznał, że rokowania prowadzone przez spółkę ze skarżącą spełniały wymogi rokowań określonych w art. 124 ust. 3 u.g.n., tymczasem prowadzone rokowania zmierzały do ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu, a nie ograniczenia prawa własności i zawęziły się do przesłania skarżącej umowy o ustanowieniu wskazanej służebności oraz ustaleniu wynagrodzenia za nią. Sąd I instancji pominął, że zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonania, albowiem uniemożliwia podłączenie planowanej sieci gazowej do tej już istniejącej na działce [..]. Obszar zajęty pod inwestycję nie obejmuje całej szerokości działki [..] - pozostaje niezajęta część ok. 2-3 m działki [..] od strony działki [..]. Tym samym, brak możliwości podłączenia planowanej na działce [..] rozbudowanej sieci gazowej do istniejącej już na działce [..] sieci gazowej, wobec istnienia tej właśnie luki w załączniku graficznym do decyzji. Prowadzone ze skarżącą rokowania obejmowały zajęcie nieruchomości na długości 26,9 m (tak aby inwestycja przylegała do działki [..]), a decyzja dot. zajęcia działki na długości 24 m. Wobec nieograniczenia prawa własności na działce [..] w części przylegającej do działki [..] w zakresie objętym decyzją, nie ma możliwości podłączenia się do już istniejącego gazociągu, a tym samym zajęcie nieruchomości jawi się jako niecelowe, wobec braku możliwości realizacji inwestycji zgodnie z prawem i uruchomienia nowopowstałej sieci gazowej. Sąd zupełnie pominął również, że decyzja nie określa sposobu posadowienia sieci gazowej, jej wysokości czy głębokości. Dodatkowo wadliwie, za organem wskazał, że działka [..] posiada powierzchnię 0,47 ha, w sytuacji, gdy jej rzeczywista powierzchnia wynosi 0,1080 ha. Zdaniem skarżącej, Sąd dowolnie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przyjmując bezkrytycznie wszystkie twierdzenia organu i uczestnika, nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności do zarzutu nieobjęcia decyzją całej długości działki [..]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Spółka podniosła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazuje, iż na obszarze objętym planem w zakresie zasad obsługi infrastruktury technicznej dopuszcza się przebudowę i rozbudowę istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz lokalizację nowych sieci i urządzeń niezbędnych do obsługi terenów objętych planem pod warunkiem, że nie wykluczy to możliwości zagospodarowania terenów zgodnie z ich przeznaczeniem. W niniejszej sprawie nie może być mowy o wykluczeniu możliwości zagospodarowania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem z uwagi na fakt, iż sporny odcinek gazociągu zlokalizowano na części działki przeznczonej w m.p.z.p. pod pas drogowy drogi wewnętrznej, w związku z czym lokalizacja gazociągu nie ograniczyła w żadnym stopniu możliwości inwestowania na tym obszarze zgodnie z m.p.z.p. Wyznaczenie w miejscowym planie granic inwestycji celu publicznego - wbrew twierdzeniom skarżącej - nie musi nastąpić w sposób bardzo precyzyjny, bo w chwili uchwalania planu organ nie zawsze dysponuje wiedzą o szczegółach technicznych przyszłej inwestycji. To właśnie rolą decyzji opartej na przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest ścisłe określenie zakresu ograniczenia praw do nieruchomości z uwagi na szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora. Odnosząc się do zarzutu wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, skutkującej uznaniem, że budowa przyłączy i gazociągu stanowi cel publiczny, uczestnik postępowania podniósł, że celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W związku z tym, bezsprzecznie inwestycja polegająca na budowie gazociągu ma status inwestycji celu publicznego, z uwagi na realizację celów z art. 6 u.g.n., a także z uwagi na fakt, iż jest przedsięwzięciem o znaczeniu ponadlokalnym, ma bowiem na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości. Biorąc pod uwagę trendy w ochronie środowiska i warunki, jakie muszą spełniać nowe budynki, można założyć z dużym prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, że właściciele realizujący budynki na wydzielonych działkach w pasie zabudowy w przyszłości będą występować o przyłączenie do sieci gazowej. Ponadto długofalowo przyjmuje się, że inwestycja taka może stanowić element krajowej sieci zaopatrującej zarówno obiorców indywidualnych jak i publicznych w określone źródło energii (cieplnej), zwiększając jej zasięg oraz poprawiając bezpieczeństwo energetyczne, a jej realizacja jest uzasadniona ze względu na interes społeczny oraz gospodarczy. W odniesieniu do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 112 ust. 1 u.g.n., spółka podniosła, że organ miał możliwość zastosowania art. 124 ust.1 u.g.n. w stosunku do działki nr [..] przy uwzględnieniu zapisów planu tj. przy uwzględnieniu, że budowa gazociągu nie wykluczy możliwości zagospodarowania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem. Natomiast w odniesieniu do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 112 ust. 3 u.g.n. spółka wskazała, że sieci gazowe projektowane są w oparciu o zapisy m.p.z.p. w sposób uwzględniający istniejący układ drogowy oraz lokalizację elementów infrastruktury podziemnej, jak i zagospodarowanie terenu na sąsiednich działkach. Przebieg inwestycji został zlokalizowany w sposób optymalny uwzględniając ww. czynniki, które miały wpływ na posadowienie inwestycji. Ponadto, odcinek gazociągu, którego dotyczy niniejsza sprawa, został zlokalizowany na obszarze działki skarżącej, którego zagospodarowanie ze względu na zapisy m.p.z.p. nie byłoby możliwe w inny sposób. Obszar, na którym zaplanowano inwestycję, jest obszarem wyłączonym spod zabudowy, a gazociąg przebiega wzdłuż planowanej drogi wewnętrznej, w związku z czym inwestycja nie wykluczyła możliwości zagospodarowania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem. Spółka wskazała także, że art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu, w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa materialnego, albowiem przesłanki prawa materialnego wyznaczają zakres koniecznych ustaleń faktycznych w sprawie. Zarzut naruszenia praw materialnego, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., może dotyczyć błędu wykładni lub błędu subsumpcji (niewłaściwego zastosowania). W skardze kasacyjnej w odniesieniu do art. 124 ust. 1 u.g.n. literalnie ograniczono się do zarzutu błędnej wykładni, choć argumentacja dotycząca tego zarzutu wskazuje, że kwestionowana jest także zasadność zastosowania tego przepisu w okolicznościach sprawy (postanowień planu miejscowego i zaplanowanego przebiegu gazociągu), co powinno zostać objęte zarzutem niewłaściwego zastosowania. Nie jest uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody, zaś ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wbrew tezie skargi kasacyjnej, przepis ten nie wprowadza warunku, dotyczącego brzmienia planu miejscowego i wymogu, w jaki sposób w planie powinny zostać uregulowane warunki zakładania i przeprowadzania ciągów stanowiących infrastrukturę, w szczególności zaś, czy na rysunku planu powinien zostać naniesiony przebieg ciągu. Jakkolwiek w orzecznictwie wyrażane są dwa stanowiska co do tego, jak precyzyjne powinny być w planie ustalenia co do lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym co do części rysunkowej planu, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są to jednak stanowiska konkurencyjne czy wykluczające się. Poziom precyzji i konkretności planu miejscowego w tym zakresie powinien odpowiadać charakterowi inwestycji i związanego z nią zakresu ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, co ma związek z przepisami regulującymi treść planu miejscowego. Inaczej może wyglądać sytuacja w przypadku inwestycji wprowadzającej ograniczenia dla innego sposobu wykorzystania nieruchomości, strefy ochronne, jak w przypadku linii wysokiego napięcia, gazociągów wysokiego napięcia itp., a inaczej w przypadku przewodów i ciągów o niższych parametrach i poziomach ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, sieci o lokalnym charakterze, których przeznaczenie powoduje, że ich przeprowadzenie może zależeć od postępującego sposobu zagospodarowania terenu. Wadliwe jest zatem w każdym przypadku czynienie zastrzeżenia, że jedynie wyrysowanie przebiegu ciągu czy przewodów w planie miejscowym umożliwia stwierdzenie, czy ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym. Kwestie te powinny być rozstrzygane z uwzględnieniem charakteru inwestycji. Potwierdzają to przepisy regulujące zagospodarowanie i planowanie przestrzenne. Zgodnie z art. 112 ust. 1 u.g.n., przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. może mieć zastosowanie do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Cele publiczne definiuje art. 6 u.g.n., należy do nich również budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w planie miejscowym uwzględnia się treści obligatoryjne, do których należy w szczególności przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast w zależności od potrzeb określa się granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Plan zawiera część tekstową i graficzną. Zgodnie z § 4 pkt 1 i pkt 9 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: rozporządzenie), ustalenia tekstu planu dotyczące przeznaczenia terenu powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów; ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej powinny zawierać: określenie sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami, określenie warunków powiązań sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, wskaźniki w zakresie sieci infrastruktury technicznej. Natomiast wymagania dla części rysunkowej planu określa § 7 rozporządzenia, przewiduje on obowiązek wyznaczenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia, ale nie stanowi o obowiązku wrysowania przebiegu sieci infrastruktury w ramach danej jednostki planistycznej. Z tej regulacji można wyprowadzić wniosek, że w przypadku przeznaczenia terenu pod realizację wyłącznie inwestycji infrastrukturalnej, konieczne jest wyznaczenie terenu o takim przeznaczeniu na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, co pośrednio wyznaczy przebieg inwestycji liniowej. Natomiast w przypadku przeznaczenia terenu pod innego rodzaju zagospodarowanie, np. zabudowę mieszkaniową czy usługową, rysunek planu nie będzie ujawniał przebiegu sieci uzbrojenia terenu, choć powinien w części tekstowej określać zasady budowy, rozbudowy i modernizacji sieci infrastruktury technicznej, w tym jej parametry. Z poddanych względów, Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n. przyjmując, że do ustalenia zgodności ograniczenia z planem nie jest wymagane, aby postanowienia planu wprost przewidywały przeprowadzenia na konkretnej działce określonego rodzaju infrastruktury. W konsekwencji nie jest także zasadny zarzut z pkt I.6. skargi kasacyjnej, błędnej wykładni art. 50 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p. w zw. § 17 ust. 2 pkt 3 i § 113 ust. 3 planu miejscowego. Rozbudowa sieci gazowej nie wymagała wyznaczenia w planie granic odrębnych terenów przewidzianych na ten cel, a jej realizacja została przewidziana zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p., na podstawie planu miejscowego. Nie jest uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Przepis art. 124 u.g.n mieści się w rozdziale 4 tej ustawy. Zgodnie z art. 112 ust. 1 u.g.n., przepisy tego rozdziału, w tym przepis art. 124 ust. 1, stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Termin "cele publiczne" został w ustawie zdefiniowany w art. 6, zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Do tego rozumienia celu publicznego odsyła także art. 2 pkt 5 u.p.z.p., definiujący na potrzeby przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "inwestycji celu publicznego". Inwestycja celu publicznego realizuje cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., stanowi ją zatem pod względem przedmiotowym rozbudowa istniejącej sieci gazowej. Kwestia, czy ze względu na zakres, planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. nie jest związana z wykładnią, ale z zastosowaniem, kwalifikacją prawną stanu faktycznego i do podważenia zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. w istocie zmierza analizowany zarzut, na co wskazuje użyty w nim zwrot "przez uznanie". Znajdujące się w aktach sprawy mapy oraz zdjęcie terenu z naniesionym przebiegiem uzbrojenia terenu w sieć gazową i elektryczną (k.83) potwierdza jednak, że w terenie istnieje już infrastruktura zaopatrzenia w gaz, stwierdzenie zatem, że planowana inwestycja stanowi rozbudowę sieci gazowej w terenie, jest uprawnione, a zarzut niewłaściwego zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. nie znajduje potwierdzenia. Doprowadzenie sieci gazowej do kolejnych terenów nie może być postrzegane jako realizacja interesu jednostkowego, ale stanowi w tych warunkach realizację celu publicznego. Nie doszło w sprawie do niewłaściwego zastosowania art. 112 ust. 1 u.g.n. O przeznaczeniu działki skarżącej pod realizację celu publicznego nie świadczy przeznaczenie jej fragmentu pod drogę wewnętrzną. Nie ze względu na przeznaczenie działki pod tereny komunikacji orzeczono o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, ta argumentacja jest wadliwa i sprzeczna z okolicznościami sprawy. Ograniczenie w zagospodarowaniu działki przewidziane w planie, a związane z wydzieleniem pasa pod drogę wewnętrzną, ma jednak znaczenie dla ustalenia, że działka zgodnie z planem może być przeznaczona pod założenie gazociągu. Działka skarżącej położona jest w jednostce planistycznej L-42 MN przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz L-14KDW pod drogę wewnętrzną. Przepisy § 17 planu miejscowego przyjętego uchwałą nr XXXI/282/2017 Rady Gminy Niemce z 27 czerwca 2017 r. regulują dla całego obszaru objętego planem zasady obsługi infrastruktury technicznej. Plan przewiduje zaopatrzenie w gaz z rozdzielczej sieci gazowej (§ 17 ust. 1 pkt 7). Przepis § 17 ust. 2 pkt 3 dopuszcza przebudowę i rozbudowę istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz lokalizację nowych sieci i urządzeń niezbędnych do obsługi terenów objętych planem pod warunkiem, że nie wykluczy to możliwości zagospodarowania terenów zgodnie z przeznaczeniem. Założenie ciągu gazowego w tej części działki, która zgodnie z planem przeznaczona jest pod drogę wewnętrzną, zatem wyłączone jest inne jej zagospodarowanie, nie wyklucza zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem. Dla terenu przeznaczonego pod L-14KDW, przepis § 113 ust. 2 pkt 6 planu miejscowego przewiduje szerokość w liniach rozgraniczających 5 m, a zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 9 planu, dla gazociągów niskiego i średniego ciśnienia ustala się minimalną odległość, w jakiej mogą być sadzone drzewa i krzewy na 2 m od osi gazociągu w obie strony. Lokalizacja gazociągu w zbliżeniu do zewnętrznej granicy działki jej zagospodarowania zgodnie z planem zatem nie ograniczy, przez co ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, orzeczone decyzją, jest zgodne z planem. Zaplanowany sposób realizacji rozbudowy sieci gazowej nie narusza także art. 112 ust. 3 u.g.n. Wadliwe jest stanowisko, że urządzenie drogi wewnętrznej uzależnione jest od woli właściciela. Źródłem ograniczenia możliwości przeznaczenia gruntu na dowolny cel jest w tym przypadku plan miejscowy, to w planie określone zostało, jak teren będący własnością skarżącej może być wykorzystywany i zagospodarowany. Dla terenu L-42MN przepis § 96 ust. 6 pkt 29 planu miejscowego przewiduje obsługę komunikacyjną do drogi gminnej powiązanej z systemem komunikacyjnym gminy lub przez tereny L-13KDW i L-14KDW. Poprowadzenie rozbudowy ciągu w linii prostej po gruntach przewidzianych pod drogę wewnętrzną prawidłowo zostało ocenione jako nieingerujące w sposób nadmierny i nieproporcjonalny w prawo własności. Wadliwie został postawiony zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. w odniesieniu do skuteczności przeprowadzonych rokowań. To, czy przeprowadzono w sprawie rokowania, nie jest kwestią wykładni, ale oceny kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, czyli zastosowania prawa materialnego w określonych okolicznościach sprawy. Natomiast wykładnia art. 124 ust. 3 u.g.n. przyjęta przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Adekwatnie Sąd I instancji uznał, że warunkiem wydania decyzji jest brak zgody, a w konsekwencji brak zawarcia umowy umożliwiającej realizację celu publicznego, co wynika również z art. 124 ust. 1, jak i z art. 112 ust. 3 u.g.n. Ustawodawca nie przewidział żadnych warunków formalnych dla prowadzenia rokowań w sprawie uzyskania zgody, nie wskazano dokumentów, które inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nałożono na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Nie określono w ustawie momentu zakończenia rokowań, mogą więc one być zakończone w dowolnym czasie, np. gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Podnosi się również, że skoro przed wydaniem decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. konieczne jest przeprowadzenie rokowań, to nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości inwestor może zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowienie służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., o ile dojdzie do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne. Zawarcie umowy służebności przesyłu powodowałoby, że postępowanie prowadzone w przedmiocie ograniczenia własności nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. stałoby się bezprzedmiotowe (zob. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 124, teza 1.). Odmowa zawarcia takiej umowy natomiast stanowi wyraz braku woli właściciela dobrowolnego udostępnienia nieruchomości dla realizacji celu publicznego. Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a, albowiem decyzja zawiera rozstrzygnięcie odpowiadające przedmiotowi decyzji, określonemu w art. 124 ust. 1 u.g.n. Określono sposób ograniczenia korzystania z nieruchomości przez wskazania zakładanego ciągu i jego parametry: długość urządzeń i powierzchnię działki podlegającą zajęciu, a lokalizację wyznaczono na załączniku graficznym. Strefa ograniczenia na działce ma szerokość 1 m i powierzchnię 25,6 m2. Obowiązek wskazania sposobu umieszczenia urządzeń na działce nie wynika z art. 124 ust. 1 u.g.n. Ponieważ zlokalizowano je na gruncie przeznaczonym pod drogę wewnętrzną, lokalizacja zgodna z planem wyklucza inwestycję nadziemną, w tym wątpliwości podnoszone w skardze kasacyjnej pozbawione są korelacji z okolicznościami sprawy. Jeżeli chodzi zaś o kwestię, czy udzielone zezwolenie umożliwi połączenie rozbudowanej części z resztą gazociągu, to należy zwrócić uwagę, że kwestia szerokości działki skarżącej nie pojawiła się w toku postępowania. W odwołaniu od decyzji skarżąca zupełnie inaczej intepretowała udzielone zezwolenie, zgadzając się na obszar oznaczony przez nią cyfrą 1 i kwestionując obszar oznaczony cyfrą 2, ale bynajmniej nie z powodu braku możliwości połączenia inwestycji z siecią. Podnosząc, że odcinek 24 m jest zbyt krótki, skarżąca nie przedłożyła żadnego dowodu wskazującego, jaka jest szerokość jej działki, zaś parametr ten nie wynika z akt sprawy. W tych okolicznościach brak jest możliwości oceny, czy parametr ten został ustalony błędnie, jak też, czy mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Wadliwa powierzchnia całkowita działki skarżącej została podana we wniosku inwestora, którego treść została następnie przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powierzchnia całkowita działki nie ma jednak żadnego znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia, nie została też wskazana jako cecha istotna przedmiotu rozstrzygnięcia czy identyfikująca ten przedmiot. Prawidłowość danych dotyczących powierzchni całkowitej działki nie ma zatem żadnego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie i z tego powodu zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 84 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego co do ustalenia możliwości innego przeprowadzenia sieci gazowej i zasadności jej rozbudowy. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Do kompetencji starosty przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. przekazał wydawanie decyzji ograniczających sposób korzystania z nieruchomości, oddając do kompetencji organu ocenę zgodności inwestycji z planem. Jest to zasadnicze kryterium dopuszczalności ograniczenia własności, związane z charakterem planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego. Kwestionowanie rozwiązań planistycznych powinno się odbywać przez skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego. Planowany przebieg rozbudowy sieci przewiduje dalsze poprowadzenie istniejącej sieci w linii prostej po terenie przeznaczonym pod ciąg komunikacyjny. Teren o przeznaczeniu L-14KDW biegnie przy tym wzdłuż działek sąsiadujących z działką skarżącej i poprzedzających ją, i łączy się z terenem KDG drogi publicznej. Rysunek planu potwierdza przy tym, że tereny dróg wewnętrznych komunikujących obszar zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie działki skarżącej przebiegają równolegle i prostopadle, tworząc siatkę krzyżujących się dróg. Rozbudowywana zaś sieć prowadzi od strony drogi publicznej i przebiega w terenie drogi wewnętrznej na odcinku poprzedzającym działkę skarżącej. W tych okolicznościach brak jest podstaw do stawiania tezy, że podjęcie rozstrzygnięcia wymagało wiadomości specjalnych. Brak jest też argumentów przemawiających za prowadzeniem sieci w sposób nieuporządkowany, wyłącznie po działkach osób aktualnie zainteresowanych przyłączeniem do sieci. Nadto, warunkiem skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest możliwy istotny wpływ naruszenia na wynik sprawy. Skarżąca nie określiła, z jakich względów opinia biegłego do spraw projektowania sieci gazowych mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jakie parametry techniczne związane z wiedzą zawodową takiego biegłego mogły spowodować, że realizacja rozbudowy w zaplanowany sposób nie może dojść do skutku. Należy przy tym mieć na względzie, że wniosek pochodzi od przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie dystrybucji gazu, należałoby zatem wskazać, jakie przepisy techniczne związane z lokalizacją planowana rozbudowa narusza. Nie mógł wywrzeć skutku zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., pozbawiony uzasadnienia. Zarzuty tego rodzaju wymagają wskazania, jakie konkretnie dowody zostały pominięte lub wadliwie ocenione i z jakiego powodu oraz jaki to miało wpływ na wynik postępowania. Braki w tym zakresie powodują, że zarzuty nie poddają się rzeczowej analizie. Nie uzasadnia uwzględnienia skargi zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Kwestia, czy przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, była przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie, które stanowiły podstawę do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały. W uchwale siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 wyjaśniono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego i jego oceny. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, Sąd I instancji w szczególności zajął stanowisko co do stanu faktycznego sprawy. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie znajduje oparcia w przepisach prawa, albowiem zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, zwrot kosztów postępowania przysługuje jedynie organowi.