II SA/Lu 233/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Brygida Myszyńska – Guziur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 14 lutego 2022 r., GN-V.7536.3.2022.KH w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę. J. G. (dalej jako "strona", "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z 14 lutego 2022 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że wnioskiem z dnia 5 października 2021 r. Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w Lublinie (dalej jako "spółka") wystąpiła do Starosty Lubelskiego o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości J. , oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,47 ha, w związku z planowaną realizacją sieci gazowej ś/c PE100 RC SDR11 dn 40 o długości 24,0 m i dwóch przyłączy gazowych PE dn 25 o długości 0,8 m każde. Ponadto spółka złożyła również w ramach wniosku o udzielenie w drodze decyzji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). We wniosku wskazano, że planowana inwestycja stanowi cel publiczny jakim jest podwyższenie standardu życia mieszkańców, zmniejszenie zanieczyszczeń odprowadzanych do środowiska (zmniejszenie emisji dwutlenku węgla), poprawa jakości powietrza oraz likwidacja uciążliwych zapachów związanych ze spalaniem paliw stałych. Zrealizowanie tej inwestycji umożliwi ogrzanie budynków paliwem nisko emisyjnym, co polepszy jakość powietrza poprzez ograniczenie emisji pyłów będących, jak argumentuje spółka, główną przyczyną powstawania zjawiska smogu. Celem inwestycji jest również zmniejszenie strat w środowisku, zwiększenie atrakcyjności inwestycyjnej terenu oraz stworzenie dogodnych warunków dla rozwoju budownictwa jednorodzinnego. Spółka wskazała, że sieć gazowa została zaprojektowana w oparciu o zapisy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XXIX/434/04 Rady Gminy Niemce z dnia 21 grudnia 2004 r., w sposób uwzględniający istniejący układ drogowy oraz lokalizację innych elementów infrastruktury podziemnej, jak i zagospodarowanie terenu na sąsiednich działkach, a trasa projektowanej sieci gazowej na działce o nr ewid. [...] przebiega przy granicy z działkami o nr ewid. [...] i [...] i jest kontynuacją sieci gazowej zlokalizowanej na działce nr [...]. W toku postepowania przed organem I instancji strona w piśmie z dnia 28 października 2021 r. zarzuciła Gminie Niemce nie wybudowanie drogi gminnej oraz podniosła argument, że Polska Spółka Gazownictwa planuje inwestycję zakrojoną daleko poza aktualne potrzeby, co stanowi znamiona niegospodarnego dystrybuowania środkami. Ponadto wskazała, że budowa sieci gazowej nie przyczyni się do zabezpieczenia dobra interesu publicznego (nie udostępni żadnej działce położonej w głębi dostępu do gazu), skoro na działkach tych przed powstaniem drogi gminnej nie będą możliwe inwestycje, a jedynie ograniczy prawo własności strony, która nie będzie mogła posadzić drzew i krzewów przed własnym domem. Spółka w odpowiedzi na zarzuty strony podała m.in., że realizacja sieci w przedstawionym zakresie jest konieczna i uzasadniona, gdyż tempo zabudowy okolicznych działek wymusza ciągłą rozbudowę sieci gazowej i tworzenie układów pierścieniowych pozwalających na utrzymanie optymalnych parametrów hydraulicznych pracy gazociągu. Zakończenie sieci za ostatnim przyłączem będzie w przyszłości, jak podano, wiązało się z koniecznością ponownego prowadzenia robót budowlanych na działce o nr [...], co będzie kolejną niedogodnością dla właścicieli. Spółka wyjaśniła, że projektowany przebieg sieci gazowej jest optymalną lokalizacją, ponieważ umożliwia bezkolizyjne wykonanie ogrodzenia w granicy działek. Odniosła się również do podnoszonej przez stronę kwestii wykupienia przez gminę pasa przeznaczonego pod drogę, stylu architektonicznego na działkach sąsiednich oraz sposobu planowanego ich zagospodarowania, informując organ prowadzący postępowanie, że nie stanowi to przedmiotu niniejszej sprawy, a ewentualne zarzuty w tym zakresie powinny być zgłoszone w odrębnych postępowaniach administracyjnych prowadzonych na gruncie ustawy Prawo Budowlane. Decyzją z dnia 2 grudnia 2021 r. Starosta Lubelski ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], poprzez zezwolenie P. . na przeprowadzenie na ww. działce sieci gazowej ś/c PE100 RC SDR11 dn 40 o długości 24,0 m i dwóch przyłączy gazowych PE dn 25 o długości 0,8 m każde. Jednocześnie na mocy ww. decyzji Starosta Lubelski zobowiązał właściciela przedmiotowej nieruchomości do udostępnienia Polskiej Spółce Gazownictwa Sp. z o.o. części nieruchomości na czas budowy oraz celem trwałego urządzenia elementów sieci gazowej, zgodnie z zakresem ograniczenia stanowiącym załącznik do decyzji. Przedmiotowa decyzja zobowiązała również Polską Spółkę Gazownictwa Sp z o.o. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu elementów sieci gazowej. Po rozpatrzeniu odwołania strony od ww. decyzji Wojewoda Lubelski wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy zaskarżoną decyzji organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy przytoczył treść art. 124 ust. 1 u.g.n. i wskazał, że materiał dowodowy sprawy pozwala na stwierdzenie, że wymagane przesłanki zostały spełnione, a ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położona w obrębie ewidencyjnym [...] - J. , gmina [...] było uprawnione. Inwestycja na potrzeby której następuje ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwalą Rady Gminy Niemce Nr XXXI/282/2017 z dnia 27 czerwca 2017 r. Zgodnie z zapisem § 17 ust. 2 pkt. 3 ww. planu zagospodarowania, na obszarze objętym planem w zakresie zasad obsługi infrastruktury technicznej dopuszcza się przebudowę i rozbudowę istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz lokalizację nowych sieci i urządzeń niezbędnych do obsługi terenów objętych planem pod warunkiem, że nie wykluczy to możliwości zagospodarowania terenów zgodnie z ich przeznaczeniem. W rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości organu, że inwestycja planowana przez spółkę jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. W ocenie organu planowana inwestycja zwiększy standard życia mieszkańców, zmniejszy ilość zanieczyszczeń odprowadzanych do środowiska (zmniejszenie emisji dwutlenku węgla), poprawi jakość powietrza, zlikwiduje uciążliwe zapachy związane ze spalaniem paliw stałych oraz umożliwi ogrzanie budynków paliwem nisko emisyjnym, co przyczyni się do polepszenia jakości powietrza poprzez ograniczenie emisji pyłów będących główną przyczyną powstawania zjawiska smogu. Planowana inwestycja przy tym pozwoli na utrzymanie optymalnych parametrów hydraulicznych pracy gazociągu. Wskazano, że przedmiotowa inwestycja, jako zadanie rozwojowe spółki ma zachęcić mieszkańców do wyboru ekologicznego sposobu ogrzewania domów i umożliwić skorzystanie z programów dofinansowujących takich jak m.in. "Czyste powietrze".. Organ odwoławczy wskazał, że z wyjaśnień spółki wynika, iż realizacja inwestycji w przedstawionym zakresie jest konieczna i uzasadniona, gdyż tempo zabudowy okolicznych działek wymusza ciągłą rozbudowę sieci gazowej i tworzenie układów pierścieniowych pozwalających na utrzymanie parametrów hydraulicznych gazociągu. Projektowany gazociąg będzie realizowany dla budynków już istniejących oraz tych, które w przyszłości powstaną na wydzielonych działkach. Zdaniem Wojewody spółka w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśniła, że biorąc pod uwagę trendy w ochronie środowiska i warunki energetyczne, jakie muszą spełniać nowe budynki, można założyć z dużym prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, że właściciele realizujący budynki na wydzielonych działkach w pasie zabudowy w przyszłości będą występować o przyłączenie do sieci gazowej. Wojewoda wyjaśnił, że zarzuty dotyczące niewybudowania do chwili obecnej na przedmiotowym terenie fragmentu drogi gminnej oraz braku wykupu przez gminę pasa przeznaczonego pod drogę, a także sposobu i stylu zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich nie mogą być przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 124 u.g.n. Organ odwoławczy wskazał również, że wydanie decyzji zostało poprzedzone rokowaniami zmierzającymi do uzyskania zgody strony na udostępnienie należącej do niej części nieruchomości w celu realizacji budowy. Zgodnie z zawartą w aktach sprawy dokumentacją, spółka prowadziła negocjacje ze stroną zmierzające do zawarcia w trybie cywilnoprawnym umowy o ustanowienie służebności przesyłu. Powyższe potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy pisma spółki kierowane do skarżącej tj. z dnia 23.06.2021 r. (data odbioru przez stronę 24.06.2021 r.), z dnia 30.06.2021 r. (data odbioru przez stronę 01.07.2021 r.), oraz z dnia 07.07.2021 r. (data odbioru przez stronę 14.07.2021 r.), a także znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy dot. wyceny ograniczonego prawa służebności przesyłu i określenia wysokości jednorazowego wynagrodzenia z tytułu ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego - służebności przesyłu dla projektowanej linii gazowej na działce nr [...] o pow. 0,1146 ha sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego J. S. w dniu 10 sierpnia 2021 r. W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. Strona zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie: I. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez: - jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, że obowiązujący na działce nr [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje na wskazanym gruncie rozbudowę sieci gazociągowej, w sytuacji gdy brak w obowiązującym planie takiego zapisu, a tym samym planowana inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; - jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, że planowana inwestycja zmierza do realizacji celu publicznego w postaci rozbudowy gazociągu, w sytuacji gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego zaistniałego w sprawie wskazuje, że planowana inwestycja w rzeczywistości zmierza do wykonania dwóch przyłączy gazowych dla działek nr [...] i [...], co nie stanowi celu publicznego, a cel prywatny i nie daje podstaw do ograniczenia korzystania z nieruchomości; II. art. 112 ust. 1 u.g.n. poprzez: - bezzasadne uznanie, że planowana inwestycja zmierza do realizacji celu publicznego w postaci rozbudowy gazociągu, w sytuacji gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego zaistniałego w sprawie wskazuje, że planowana inwestycja w rzeczywistości zmierza do wykonania dwóch przyłączy gazowych dla działek nr [...] i [...], co nie stanowi celu publicznego, a cel prywatny i nie daje podstaw do ograniczenia korzystania z nieruchomości; - bezzasadne uznanie, że zachodzi konieczność rozbudowy sieci gazociągowej z uwagi na istniejący "cel publiczny" w sytuacji gdy z uwagi na otoczenie działki [...] i jej sąsiedztwo z działkami nieposiadającymi dostępu do drogi i użytkowanymi obecnie na cele rolnicze, brak podstaw do uznania, że zachodzi konieczności rozbudowy sieci gazociągowej, celem zapewnienia dostaw gazu dla innych nieruchomości, jak również planowana inwestycja nie zapewnia w rzeczywistości możliwości podłączenia się do sieci gazociągowej właścicielom niezabudowanych jeszcze działek; - bezzasadne uznanie, że działka nr [...] została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na realizację celu publicznego w postaci rozbudowy gazociągu, w sytuacji gdy brak takiego zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; - bezzasadne uznanie, że działka nr [...] została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na realizację innego celu publicznego (co ma zdaniem organu automatycznie dawać podstawę do przeznaczenia jej pod rozbudowę gazociągu) w postaci jej częściowego przeznaczenia w tym planie na budowę drogi wewnętrznej, w sytuacji gdy ewentualna budowa drogi wewnętrznej nie stanowi celu publicznego, a tym samym nie może stanowić podstawy do wywłaszczenia nieruchomości czy ograniczenia korzystania z nieruchomości; III. art. 112 ust. 3 u.g.n. poprzez : - nierozważenie czy istnieje możliwość rozbudowy sieci gazowej w inny sposób, w szczególności przez działki o nr [...] i [...] w sytuacji gdy właściciele wskazanych działek zamierzają korzystać z sieci gazowej, a skarżąca zdecydowała się na rezygnację z korzystania z sieci gazowej, w związku z montażem instalacji fotowoltaicznej i stosowaniem ogrzewania elektrycznego; - bezzasadne uznanie, że przeprowadzenie sieci gazociągowej we wskazany sposób stanowi optymalne rozwiązanie z uwagi na planowaną na części działki drogę wewnętrzną, w sytuacji gdy możliwość przeprowadzenia na działce drogi wewnętrznej jest zależna tylko i wyłącznie od zgody właściciela nieruchomości przez którą ma przebiegać, droga wewnętrzna nie stanowi bowiem celu publicznego; IV. art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) w zw. z § 17 ust. 2 pkt 3 i § 113 ust. 3 uchwały nr XXXI/282/2017 Rady Gminy Niemce z dnia 27 czerwca 2017 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Niemce poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na działce nr [...], zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, planowana była rozbudowa sieci gazowej; V. art. 7 i 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie wszystkich twierdzeń podnoszonych przez uczestnika, dowolną a nie swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności: - bezzasadne uznanie, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; - zaniechanie ustalenia czy rzeczywiście zachodzi konieczność rozbudowy sieci gazociągowej i czy zmierza ona do realizacji celu publicznego, czy też do realizacji celu prywatnego poprzez zrealizowanie dwóch przyłączy do sąsiadujących działek; - ustalenia czy możliwe są alternatywne i mniej uciążliwe lub całkowicie nieuciążliwe sposoby poprowadzenia planowanej sieci gazociągowej; VI. art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewywołanie opinii biegłego z zakresu projektowania sieci gazowych, w sytuacji gdy konieczne było ustalenie, czy istnieje możliwość innego poprowadzenia sieci gazowej, jak również czy wskazana rozbudowa znajduje uzasadnienie celowościowe i zmierza w rzeczywistości do dostarczenia gazu szerokiej liczbie lokalnych odbiorców; VII. art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez: - wydanie decyzji która uniemożliwia podłączenia rozbudowanej sieci gazowej do już istniejącej, albowiem obszar zajęty pod realizację inwestycji nie obejmuje całej szerokości działki [...] (pozostaje niezajęta część od strony działki [...]), a tym samym nie ma możliwości podłączenia się do istniejącej na działce [...] sieci gazowej i uruchomienia planowanej sieci gazowej; - nieokreślenie w wydanej decyzji podstawowych parametrów planowanej inwestycji, takich jak sposób posadowienia sieci gazowej (na powierzchni, pod ziemią) czy wysokości lub głębokości posadowienia inwestycji; VIII. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu skargi strona m.in. nie zgodziła się z twierdzeniem organów, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym w gminie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, powołując się na § 17 ust. 2 pkt 3 m.p.z.p. Powołany przez organ zapis statuuje ogólnie, iż na całym obszarze objętym planem dopuszcza się rozbudowę istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, nie wskazując konkretnie na jakich działkach ma dojść do wskazanej rozbudowy oraz w jaki sposób. Również regulacje szczegółowe dla obszaru [...], na którym ma dojść do realizacji wskazanej inwestycji nie przewidują rozbudowy sieci gazociągowej. Zdaniem strony tak ogólna regulacja nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Strona podkreśliła, że prawo własności podlega ochronie już na poziomie ustawy zasadniczej, która wprowadza rygorystyczne ramy jego ewentualnego ograniczenia. Przyjęta przez organ zaskakująco szeroka wykładania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sposób bezpośredni narusza prawo własności przysługujące skarżącej, która będąc właścicielką wskazanej działki, ma prawo w sposób niebudzący wątpliwości znać ewentualne możliwe ograniczenia w sposobie korzystania z należącej do niej nieruchomości. Zdaniem strony lakoniczne stwierdzenie, że w pobliżu działki skarżącej znajdują się także inne niezabudowane nieruchomości, które być może w przyszłości zostaną zabudowane, nie stanowi podstawy do uznania, że inwestycja zmierza do realizacji celu publicznego, a jedynie, że jest ukierunkowana na uniknięcie zapłacenia ewentualnego wynagrodzenia za ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu. Podkreśliła, że dom stojący na działce nr [...] nigdy nie będzie korzystał z sieci gazociągowej, albowiem w domu została wykonana instalacja fotowoltaiczna i jest on ocieplany energią elektryczną, a nie gazową. Tymczasem, to właśnie przez działkę skarżącej na biec sieć gazowa, zmierzająca do dostarczenia gazu właścicielom działek o nr [...] i [...]. Według skarżącej brak jest jakichkolwiek przeszkód do poprowadzenia sieci gazowej od działki [...] przez działki [...] i [...] (gdzie właściciele są żywotnie zainteresowani dostępem do gazu) z pominięciem działki [...], która z sieci gazociągowej korzystać nie będzie. W ocenie strony organ zupełnie dowolnie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przyjmując bezkrytycznie wszystkie twierdzenia uczestnika. Ponadto, nie przeprowadził w zasadzie żadnego postępowania dowodowego. Nie zweryfikował, czy sąsiadujące z działką [...] nieruchomości niezabudowane, mają jakiekolwiek perspektywy na zabudowanie, wobec braku dostępu do drogi i umieszczenia w m.p.z.p. jedynie planów budowy drogi wewnętrznej, które mogą przecież zostać nigdy nie zrealizowane, wobec braku zgody właścicieli nieruchomości przez które droga ma przebiegać. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.); dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości, m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie powyższego zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac inwestycyjnych, zaś do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 2 i 3 u.g.n.). Zważyć zatem należy, że jedynymi przesłankami wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela, jest zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac, która to okoliczność musi wynikać z przeprowadzonych przed wydaniem decyzji rokowań. W takim wypadku zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na określony cel i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody. Wskazać należy, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie wymienione powyżej przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 u.g.n. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że projektowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Jak wskazują organy inwestycja zwiększy standard życia mieszkańców, zmniejszy ilość zanieczyszczeń odprowadzanych do środowiska (zmniejszenie emisji dwutlenku węgla), poprawi jakość powietrza, zlikwiduje uciążliwe zapachy związane ze spalaniem paliw stałych. Umożliwi ogrzanie budynków paliwem nisko emisyjnym, co przyczyni się do polepszenia jakości powietrza poprzez ograniczenie emisji pyłów będących główną przyczyną powstawania zjawiska smogu. Inwestycja pozwoli na utrzymanie optymalnych parametrów hydraulicznych pracy gazociągu. Projektowany gazociąg będzie realizowany dla budynków już istniejących oraz tych, które w przyszłości powstaną na wydzielonych działkach. Planowana inwestycja swym zasięgiem obejmuje teren miejscowości J. co świadczy o lokalnym zasięgu inwestycji. Wskazać należy, że inwestycja tego rodzaju ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., I OSK 2418/16, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu planowana inwestycja z uwagi na swój charakter związany z budową przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., jest bez wątpienia inwestycją celu publicznego i ma służyć zaspokajaniu potrzeb społecznych i gospodarczych mieszkańców gminy. Warto też zauważyć, że w związku ze zlokalizowaniem przedmiotowego odcinka gazociągu na części działki skarżącej przeznaczonej w m.p.z.p. pod pas drogowy drogi wewnętrznej, wnioskowana i zrealizowana w sprawie lokalizacja tego odcinka gazociągu nie ograniczy możliwości inwestowania na tym obszarze w sposób dopuszczony miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inne wykorzystanie tego obszaru i tak bowiem nie było by możliwe. W ocenie Sądu przedmiotowa inwestycja zgodna jest także z postanowieniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie nie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z zapisem § 17 ust. 2 pkt. 3 m.p.z.p., na obszarze objętym planem w zakresie zasad obsługi infrastruktury technicznej dopuszcza się przebudowę i rozbudowę istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz lokalizację nowych sieci i urządzeń niezbędnych do obsługi terenów objętych planem pod warunkiem, że nie wykluczy to możliwości zagospodarowania terenów zgodnie z ich przeznaczeniem. Podkreślić także należy, że działka należąca do skarżącej leży w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol L-42 MN) z nieprzekraczalną linią zabudowy z planowanym przebiegiem drogi wewnętrznej L-14 KDW od strony południowej. Przebieg planowanej inwestycji został określony w sposób odpowiedni, bowiem ma być zrealizowany w obszarze wyłączonym spod zabudowy i wzdłuż planowanej drogi wewnętrznej. Fakt, że skarżąca nie skorzysta z budowanej infrastruktury nie oznacza, że planowany przebieg inwestycji jest sprzeczny z m.p.z.p. Przebieg infrastruktury wraz z terenem zajęcia nieruchomości został przedstawiony na załączniku graficznym do wniosku złożonego przez inwestora na mapie do celów projektowych. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących ogólnych sformułowań m.p.z.p. oraz brak spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym wskazać należy, że sformułowanie w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" nakazuje przyjąć, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo opisową. Również określony w art. 15 ust. 3 pkt. 4a i 4b ustawy o planowaniu wymóg zawarcia w planie miejscowym granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (4a) oraz granic terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej (..) odnoszą się tylko do elementów fakultatywnych planu, a ponadto dotyczą jedynie ustalenia "granic terenów inwestycji celu publicznego", a nie precyzyjnego ich wyznaczenia w planie. Stąd w orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie rodzaju inwestycji, a nawet jej przebiegu, podkreślając jednocześnie, że im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 ugn (por. G. Matusik [w:] G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719; wyroki NSA z 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 537/13, z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1683/17, z 7 czerwca 2022 r., I OSK 831/19). Powyższe stanowisko Sąd w pełni podziela, wobec tego zarzuty skargi dotyczące braku zgodności inwestycji z planem nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego co do tego, że wydanie decyzji zostało poprzedzone rokowaniami (potwierdzonymi dokumentacją załączoną do wniosku), prawidłowo przeprowadzonymi z właścicielką działki, która nie wyraziła zgody na realizację inwestycji na jej działce. Wskazać należy, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa żadnych reguł prowadzenia rokowań, a spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy. Nie przewidziano bowiem w treści wskazanej normy prawnej jakiejś szczególnej formy zakończenia rokowań, ustawodawca nie zawęził też formy, w jakiej mają zostać one zainicjowane. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Rokowania zostały w sprawie przeprowadzone w sposób prawidłowy, ale zakończyły się wynikiem negatywnym. Z akt niniejszej sprawy jasno wynika, że do przedstawienia takiego stanowiska przez strony jak najbardziej doszło, skoro inwestor zaproponował zawarcie umowy o odpłatne ustanowienie służebności przesyłu, jednak ostatecznie skarżąca nie zgodziła się na przeprowadzenie inwestycji na części powierzchni swojej działki argumentując, że nie jest zainteresowana korzystaniem z gazu. Brak wypracowania wspólnego stanowiska w tej kwestii musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wymaga prowadzenia rokowań do momentu uwzględnienia postulatów właściciela nieruchomości. W przeciwnym wypadku przy odmowie przez właściciela zgody na realizację na jego gruncie danej inwestycji, nigdy nie można byłoby wszcząć postępowania zmierzającego do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 ugn. Prawidłowo zatem organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że brak było zgody skarżącej na wykonanie prac na jej nieruchomości, co oznacza, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zostało poprzedzone rokowaniami, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. W tym stanie rzeczy nie było podstaw do odmowy wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji. W ocenie Sądu udzielone w sprawie zezwolenie na przeprowadzenie gazociągu, w sposób wystarczająco precyzyjny wskazuje przebieg planowanej inwestycji przez nieruchomość skarżącej, jak i zakres uszczuplenia jej władztwa i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania tej inwestycji, w sposób najmniej uciążliwy dla korzystania z nieruchomości oraz zgodnie z warunkami szczegółowo przedstawionymi w decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia interesu indywidualnego i prawa własności należy zauważyć, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. ze swej istoty naruszają interes strony (właściciela nieruchomości), ograniczając sposób korzystania z nieruchomości. Są to bowiem decyzje ograniczające prawo własności, których wydawanie ustawodawca dopuścił w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich inwestycji, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Do takich inwestycji celu publicznego należy natomiast budowa i utrzymywanie między innymi przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, o czym stanowi wyżej powołany art. 6 pkt 2 u.g.n. Dodać nadto należy, że prawo własności, choć stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, nie daje właścicielowi pełni władzy nad rzeczą. Ustawowe granice prawa własności wyznacza całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Prawo własności jest więc konstrukcją prawa cywilnego, ale jego treść w sposób istotny kształtują również przepisy prawa administracyjnego. Przykładowo wskazać należy regulacje: prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska, prawa ochrony przyrody, prawa wodnego, prawa geologicznego i górniczego, prawa ochrony gruntów rolnych i leśnych, prawa planowania przestrzennego oraz właśnie prawa gospodarki nieruchomościami. Choć zatem ustalenie lokalizacji gazociągu na części nieruchomości skarżącej narusza jej interes prawny jako właściciela nieruchomości, to dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Organ ograniczający korzystanie z nieruchomości działał bowiem w granicach przyznanych mu uprawnień i uprawnień tych nie nadużył. Ponadto właściciel nieruchomości ma prawo do odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 u.g.n., tj. wskutek będącego przedmiotem postępowania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu, przy czym określenie wysokości tego odszkodowania następuje w odrębnym postępowaniu, o jakim mowa w art. 128 i n. u.g.n. Odnosząc się do wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na: - niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji, - uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień, - błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529). Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć. W toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu w sprawie nie uchybiono wskazanym przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia i ocena ta nie nosi cech dowolności. W rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne, w szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Wskazać należy, że wyrażone w sprawie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej. Konkludując stwierdzić należy, że ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił, jako niezasadną. Końcowo należy wskazać, że przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., ze względu na wniosek skarżącej.