II GSK 1924/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant asystent sędziego Łukasz Gaweł po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 257/22 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 19 stycznia 2022 r. nr 3/2022/II w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. P. na rzecz Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 czerwca 2022 r. (sygn. akt III SA/Łd 257/22) oddalił skargę M. P. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca", "Strona"), na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 19 stycznia 2022 r. nr 3/2022/II w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął następujące ustalenia faktyczne: 1. W związku z nieszczepieniem dziecka Z. P., urodzonej 20 kwietnia 2018 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. upomnieniem znak: PPIS-SNEp-433/64/20 z 13 lutego 2020 r. wezwał matkę dziecka M. P. do zgłoszenia się z dzieckiem do punktu szczepień w celu wykonania zaległych szczepień ochronnych przeciw: gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis), inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu b, inwazyjnym zakażeniom Streptococcus pneumoniae, odrze, nagminnemu zakażeniu przyusznic (śwince) i różyczce zgodnie z obowiązującym Programem Szczepień Ochronnych. 2. W związku z dalszym brakiem szczepień dziecka, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. 2 września 2021 r. wystawił tytuł wykonawczy zobowiązując Skarżącą do poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym oraz wystosował do Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, jako organu egzekucyjnego, wniosek z 2 września 2021 r. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w stosunku do Skarżącej. 3. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z 23 września 2021 r., nr 308/2021 nałożył na Skarżącą grzywnę w wysokości 1 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku szczepień ochronnych, wynikającego z tytułu wykonawczego z 2 września 2021 r. 4. Skarżąca wniosła zarzuty podnosząc: brak uprzedniego doręczenia upomnienia (niewymienienie chorób), brak wymagalności obowiązku szczepień, zastosowanie zbyt uciążliwego środka. 5. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem nr 397/2021 z 18 listopada 2021 r. zawiesił postępowanie egzekucyjne wobec Skarżącej w całości od 18 października 2021 r. i przekazał zarzuty Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w O. w celu zajęcia stanowiska w sprawie. 6. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. postanowieniem z 3 grudnia 2021 r., znak: PPIS-SNEp-433/368/21 oddalił zarzuty Skarżącej w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym nr PPIS-Pr.029/4/21 z 2 września 2021 r.. 7. Zażalenie na to postanowienie wniosła Skarżąca. 8. Postanowieniem z 19 stycznia 2022 r., nr 3/2022/II, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., zwanej dalej "u.p.e.a."), Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z 3 grudnia 2021 r. Organ drugiej instancji podzielając stanowisko organu pierwszej instancji stwierdził, że upomnienie spełnia wszystkie wymogi wynikające z przepisów prawa. Skarżąca po odebraniu upomnienia wzywającego do podjęcia zaległych obowiązkowych szczepień u małoletniej, powinna udać się wraz z dzieckiem do podmiotu leczniczego udzielającego świadczenia z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej i to lekarz pracujący w wyżej wymienionym podmiocie udziela informacji o obowiązkowych szczepieniach ochronnych, którym podlega dziecko. W związku z powyższym niewyszczególnienie w treści upomnienia zaległych obowiązkowych szczepień ochronnym, jakim podlega małoletnia, nie jest tożsame z zarzutem braku uprzedniego doręczenia stronie upomnienia. Ponadto upomnienie z 13 lutego 2020 r. zostało doręczone pełnoletniemu domownikowi 18 lutego 2020 r. Organ pierwszej instancji w postanowieniu z 3 grudnia 2021 r. wskazał podstawy prawne obowiązku szczepień. Komunikaty Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na dany rok są wydawane w oparciu o art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm., zwanej dalej "u.z.z.z.";) Wierzyciel wystawiając upomnienie, a następnie tytuł wykonawczy uwzględnił kartę uodpornienia dziecka, z której wynika, że u dziecka nie stwierdzono przeciwwskazań do szczepień. Zobowiązana była kilkakrotnie informowana o obowiązku szczepień. W ocenie organu drugiej instancji wynika z tego, że Skarżąca z pełną świadomością uchyla się od poddania małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie, aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie poddanie dziecka szczepieniom ochronnym. Organ drugiej instancji wskazując na kartę uodpornienia podniósł ponadto, że dziecko aktualnie będąc w 4 roku życia nie zostało zaszczepione przeciwko aż jedenastu chorobom zakaźnym, którym można zapobiegać poprzez szczepienia ochronne. Każda z tych chorób zakaźnych może u dzieci mieć ciężki przebieg i prowadzić do stałych następstw zdrowotnych, a nawet zgonu. 9. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Skarżąca. 10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 15 czerwca 2022 r. orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a." ). Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu wynika z mocy prawa. Realizację wyrażonego w przepisach obowiązku konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zamieszczone w rozdziale IV – poświęconym szczepieniom ochronnym. W opinii Sądu I instancji w niniejszej sprawie obowiązek poddania córki Skarżącej szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym wynika z mocy przepisów ustawowych, zaś szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą został określony w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych. Program ten na kolejny rok ustalany jest przez centralny organ administracji państwowej na podstawie przepisu ustawy i zawiera szczegółowe wskazania dotyczące wykonywania szczepień dostatecznie precyzyjnie określone w przepisie upoważniającym W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Z.P. mając obecnie 4 lata nie została zaszczepiona przeciwko żadnej z chorób zakaźnych wymienionych w tytule wykonawczym mimo, że upłynęły już terminy podania poszczególnych dawek szczepionek określone w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego. W sytuacji gdy wymagane terminy zaszczepienia już upłynęły, zaś dziecko nie zostało zaszczepione przeciwko żadnej chorobie zakaźnej, to obowiązek poddania się szczepieniom stał się wymagalny. Zdaniem Sądu I instancji o braku wymagalności wymienionego obowiązku nie może świadczyć okoliczność podnoszona przez Skarżącą, że brak jest w dokumentacji medycznej zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym dziecka, na podstawie którego lekarz by stwierdził, że obowiązek szczepień ochronnych u małoletniej jest wymagalny. Skarżąca nie zgłosiła się bowiem z małoletnią Z. P. na takie badanie. Nie przedłożyła zaświadczenia lekarskiego o przeciwskazaniach medycznych do wykonania szczepień obowiązkowych u dziecka. Z akt sprawy nie wynika, aby podejmowała jakiekolwiek działania w kierunku jego zaszczepienia, w tym zgłosiła się na badanie kwalifikacyjne. Skarżąca nie zareagowała na doręczone 18 lutego 2020 r. upomnienie. W aktach sprawy znajduje się skierowane do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w O. zgłoszenie rodziców uchylających się od szczepień dziecka Z. P. z 29 czerwca 2018 r., z którego wynika, że położna nie mogła otrzymać danych. Rodzice dziecka nie zgłosili się do przychodni na wizytę patronażową i nie jest znana przyczyna uchylania się od obowiązku szczepień. W ocenie sądu powyższe w istocie świadczy o braku zamiaru zaszczepienia dziecka. 11. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Skarżąca wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: l. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów; 1). naruszenie art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. poprzez uznanie, że upomnienie wystawione dla zobowiązanego zostało prawidłowo sporządzone, podczas gdy brak wymienia w upomnieniu chorób, przeciwko którym zobowiązany miał zaszczepić dziecko, sprawia że nie można mówić o prawidłowym doręczeniu, gdyż upomnienie nie konkretyzuje obowiązku jaki ma ona wykonać, 2). naruszenie art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 u.z.z.z. poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, iż może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo iż akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli; 3). naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1b u.z.z.z. w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniej w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez nią przedziału wiekowego, mimo iż nawet sam sąd I instancji nie wskazuje z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek; 4). naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 u.z.z.z. może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, iż Skarżąca może zaszczepić dziecko w terminie przewidzianym w treści Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r, tj. do ukończenia przez dziecko 6 roku życia, 15 roku życia, 19 roku życia, 5). naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego Skarżącemu prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia, mimo iż wprowadzone ograniczenia nie spełniają przesłanek konieczności, proporcjonalności i wprowadzenia w drodze ustawy. II. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniej poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia małoletniej przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania którego szczepienia dotyczy postępowanie. Ponadto Skarżąca wniosła o: przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki lnfannx Hexa oraz badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Tracę Elements in Medicine and Biology. Nadto wniosła o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11: ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2. art. 30. 31 ust. 1, 2. 3. oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie, wnoszę o zwrócenie się Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię treści art. 8 ust, 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Z uwagi na fakt, iż powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny wnoszę o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. 12. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektorat Sanitarny w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. 13. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12 września 2019 r., sygn. akt II GSK 634/19). 14. W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut najdalej idący, a więc dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku poszczególnych dawek szczepionek oraz niewskazanie dowodów, na których "oprał się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary", stwierdzając wymagalność obowiązku, podlegania egzekucji administracyjnej i brak wskazania, którego szczepienia dotyczy postępowanie. Stosownie do tego unormowania, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (zd. pierwsze); jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania (zd. drugie). W badanej sprawie wydano wyrok oddalający skargę, zatem zastosowanie znajdowało wyłącznie zd. pierwsze art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew ocenie Skarżącego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje wymagania stawiane przez tę regulację. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. Z rozważań Sądu I instancji jasno wynika, z jakich powodów prawa materialnego i procesowego WSA i na jakieś podstawie prawnej oddalił skargę. To, że Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Wobec powyższego zarzut określony w pkt II petitum skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony. 15. Zaznaczenia wymaga, że zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie ŁPWIS wydane zostało na podstawie art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a. i przedmiot prowadzonej przez sądy obu instancji sprawy obejmuje wyłącznie ocenę, czy wierzyciel w prawidłowy, zgodny z prawem, sposób odniósł się w drodze postanowienia do sformułowanych i skierowanych do organu egzekucyjnego zarzutów egzekucyjnych. Postępowanie z zarzutów egzekucyjnych jest postępowaniem opartym na zamkniętym katalogu podstaw, określonym w art. 33 u.p.e.a., a rolą organu jest wyłącznie ocena, czy nie zaszły przeszkody w przymusowym dochodzeniu obowiązku określone w tym przepisie (zob. G. Pelewicz, Zarzut jako środek prawny w egzekucji administracyjnej, Przegląd Ekonomiczno-Prawny 2022, Nr 3, s. 116.). 16. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy na mocy art. 134 p.p.s.a. istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia z powodu błędnej wykładni art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 u.z.z.z., poprzez zaliczenie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, iż może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo iż akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli. Powiązanie zarzutu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest nieadekwatne w stosunku do natury kolejnych powoływanych regulacji, a zwłaszcza art. 17 ust. 11 u.z.z.z., czy art. 5 ust. 1 pkt 1b u.z.z.z. które są przepisami prawa materialnego, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Na wstępie podkreślenia wymaga, że dopuszczalność uregulowania obowiązkowych szczepień, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych w reżimie art. 17 ust. 11 w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2172, zwanego dalej r.s.o.1), tj. w drodze komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, w formie Programu Szczepień Ochronnych stanowiła już przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19 (Dz.U. z 2023 r., poz. 909) stwierdzono, że regulacja ta jest niezgodna z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 87 Konstytucji RP. Wyrok ten wszedł w życie 12 maja 2023 r. a termin na dostosowanie regulacji do wyroku ustalono na 12 listopada 2023 r. Zgodnie z oceną Trybunału Konstytucyjnego, Program Ochrony Szczepień wydawany w formie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego nie ma waloru aktu prawa powszechnie obowiązującego, a pomimo tego ingeruje w sferę praw jednostki. Obowiązek szczepień ochronnych mógł być uregulowany co najmniej na poziomie rozporządzenia. Termin szczepień ochronnych przesądzający o dacie wymagalności obowiązku tych szczepień oraz liczba dawek nie mogły zatem być uregulowane komunikatem organu Inspekcji Sanitarnej. W dacie orzekania przez organy przepisy poddane ocenie Trybunału Konstytucyjnego korzystały jeszcze z domniemania legalności. Dochodzony obowiązek powstał również przed 1 października 2023 r. (a więc przed wejściem w życie art. 5 pkt 1 lit. b tiret drugie w zw. z art. 23 pkt 3 ustawy z dnia 17 sierpnia 2023 r. o zmianie ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego żywienia oraz wyrobów medycznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1938, zwanej dalej nowelą), w następstwie którego nowe brzmienie art. 17 ust. 10 (nowy pkt 2a) u.z.z.z. wygenerowało upoważnienie ustawowe dla ministra właściwego do spraw zdrowia do wprowadzenia w drodze rozporządzenia schematu szczepienia przeciw chorobie zakaźnej obejmującego liczbę dawek i terminy ich podania wymagane dla danego szczepienia uwzględniające wiek osoby objętej obowiązkiem szczepienia), a dopiero w nowym stanie prawnym powstała legitymacja do ustalania terminów wymagalności obowiązku szczepienia na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2025 r., poz. 782, zwanego dalej r.s.o.2). Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powstanie obowiązku szczepień ochronnych pod rządami przepisów art. 17 ust. 10 u.z.z.z. i § 5 r.s.o.1 w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19 wymaga uwzględnienia przez organy rozpatrujące zarzut egzekucyjny oparty na braku wymagalności obowiązku wykonania szczepień ochronnych wpływu tej niekonstytucyjności na konieczność płynnej realizacji szczepień ochronnych w celu zabezpieczenia interesu publicznego, jakim jest zdrowie publiczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1709/23, CBOSA). Podkreślić należy, iż rolą przepisów r.s.o.2 było wykonanie wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2025 r., II GSK 1374/24, CBOSA). Innymi słowy niekonstytucyjność rozwiązań normatywnych co do kolejnych dawek oraz terminów ich podawania nie ma końcowo wpływu na ocenę wymagalności samego obowiązku ustawowego, który ex lege, z mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z. wprowadzono legalnie i w sposób odpowiadający standardom konstytucyjnym. Wymaga zatem od organów administracji publicznej stosujących prawo wyłącznie uwzględnienia zaktualizowanych (a więc już konstytucyjnych), stosownie do etapu postępowania egzekucyjnego, uregulowań w zakresie terminów i dawek szczepionek przeciwko poszczególnym chorobom zakaźnym. Nie uległ w sprawie naruszeniu również art. 134 p.p.s.a. W ramach tego zarzutu Skarżąca nie określiła na czym miałoby polegać wykroczenie przez Sąd I instancji poza granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a, względnie z jakich powodów uznał, że Sąd I instancji ograniczył się do rozpoznania sprawy badając wyłącznie zarzuty skargi; tym bardziej, że na s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wprost zakreślono, iż granice oceny Sądu I instancji zostały wyznaczone nie tylko zarzutami skargi ale klauzulą art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267). 17. Kolejne dwa zarzuty zostały konstrukcyjnie powiązane z pierwszym. Skarżąca twierdzi bowiem, że skoro dawki szczepionek oraz terminy ich przyjmowania określone zostały poza katalogiem źródeł prawa powszechnie obowiązującego, doszło w jego przypadku do naruszenia "art. 5 ust. 1 pkt 1b" u.z.z.z. w zw. z § 3 r.s.o.1, bo obowiązek szczepień jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez małoletnią przedziału wiekowego wprowadzono na pomimo, że Sąd nie wskazał z jakiego aktu normatywnego obowiązek wynika. Podczas gdy obowiązek wprowadzono na poziomie komunikatu, a zatem miała miejsce przeszkoda braku wymagalności w dochodzeniu tego obowiązku w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Po pierwsze, regulacje u.z.z.z. nie znają takiej jednostki redakcyjnej jak "art. 5 ust. 1 pkt 1b". Po drugie, nawet przyjmując, że chodziło o art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.z. nakładający z mocy prawa obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym przez wszystkie osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, to aktualność zachowują motywy podniesione przy okazji zarzutu poprzedniego. Skoro obowiązek szczepień powstał z mocy niekwestionowanego pod względem konstytucyjności art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.z., to niekonstytucyjność regulacji o terminach szczepień oraz dawkach szczepionek, które z natury rozciągłości procesu wykonywania obowiązku zmuszają administrację publiczną do uwzględniania bieżącego (a więc już konstytucyjnego, zgodnie z regulacjami r.s.o.2) stanu prawnego w celu zapewnienia ciągłości realizacji ustawowego obowiązku, zarzut skargi kasacyjnej przestaje mieć znaczenie z punktu widzenia wymagalności. Wymagalność bowiem od dnia stwierdzenia obowiązku (tj. wystawienia tytułu wykonawczego) istnieje w sposób niezakłócony, zaś realia normatywne aż do dnia wykonania tego obowiązku w całości dają organom podstawę do legalnego odkodowania treści tego obowiązku, tzn. konkretnych dat granicznych i dawki przypisanej tym terminom szczepionki przeciwko określonej chorobie zakaźnej. Nie mogło więc dojść do naruszenia art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez nieuprawnione oddalenie zarzutu, w którym Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. 18. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 8 ust. 1 Konwencji w zw. z art. 31 ust. 1, art. 47 i art. 68 Konstytucji RP, poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia, pomimo tego, że ograniczenia nie spełniają przesłanek konieczności, proporcjonalności i wprowadzenia w drodze ustawy. Przepis art. 8 ust. 1 Konwencji ustanawia prawo do poszanowania życia prywatnego, mieszkania i korespondencji; regulacje konstytucyjne obejmują zaś: wolność człowieka (art. 31 ust. 1 Konstytucji RP), prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz decydowania o swoim życiu osobistym (art. 47 Konstytucji RP) i prawo do ochrony zdrowia (art. 68 Konstytucji RP). Tak sformułowany zarzut koncentruje się wyłącznie na sygnalizacji kolizji zachodzącej między interesami Skarżącego, a uciążliwościami wynikającymi z ustawowego obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Zupełnie jednak nie uwzględniono tego, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP uprawnia organy władzy publicznej do wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, o ile tylko zajdzie usprawiedliwiona potrzeba wynikająca z konieczności ochrony m.in. wartości, jaką jest zdrowie publiczne. Zarzuty skargi kasacyjnej w żadnej mierze nie wskazują, czy tę granicę ingerencji w sferę zdrowia indywidualnego obywatela (choćby narażając niektóre osoby na odczyny poszczepionkowe) oraz sferę jego życia prywatnego (choćby poprzez wkroczenie administracji publicznej w życie prywatne osoby mechanizmami procedury przymusowej) w badanej sprawie przekroczono i to w sposób tak istotny, że zmuszałoby to sąd do odmowy zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.z., który stanowi wypowiedź ustawodawcy wyznaczającą granicę wspomnianej proporcjonalności. 19. Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek dowodowy o "przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych" szczepionki Infanrix Hexa oraz badań wymienionych w skardze kasacyjnej naukowców objętych ich publikacjami, jest wnioskiem oczywiście nieusprawiedliwionym. Nie spełnił bowiem wymogów art. 106 § 3 p.p.s.a. Badania laboratoryjne nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym dokumentu, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Nadto, Skarżąca nie wykazała w jaki sposób poglądy doktryny z zakresu medycyny mogłyby przełożyć się na wynik sprawy, której istota obejmuje zarzuty egzekucyjne określone w art. 33 § 1 pkt 1, 2, 5 i 8 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł też podstaw do występowania z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i 2 oraz art. 17 ust. 11 u.z.z. z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1-3, art. 68 ust. 1-3 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim "nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień" tak jak jest to w większości krajów UE, rejestru powikłań oraz celowego funduszu na wsparcie finansowe, rehabilitację osób, u których wystąpiły powikłania oraz w zakresie w jakim Główny Inspektor Sanitarny w formie komunikatu czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok i wykaz chorób ze wskazaniami co do szczepionek, przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Jak wykazywano to już we wcześniejszych partiach uzasadnienia, przedmiot badanej sprawy (a tym samym treść rozstrzygnięcia) w żadnym względzie nie jest powiązany z zasadnością ustawowego wprowadzenia obowiązku szczepień ochronnych. Nie było też podstaw aby zwracać się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji, w celu "ustalenia czy system przymusu szczepień ochronnych" nie przewidujący świadczeń odszkodowawczych dla dzieci i rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia tego przepisu. Przedmiotem rozstrzygnięcia Ministra Zdrowia była wyłącznie kwestia rozpatrzenia enumeratywnie wskazanych zarzutów egzekucyjnych; żadna z podstaw zarzutów zastosowanych przez organy administracyjne obu instancji w sprawie nie nawiązywała nawet do sfery odpowiedzialności odszkodowawczej organów władzy publicznej w dziedzinie realizacji obowiązku szczepień ochronnych. 20. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. .