II SA/Wa 4116/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant referent Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi B. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały 1) stwierdza, ze przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2) zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz skarżącego B. K. kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Dzielnicy [...] Miasta W. dnia [...] lipca 2017 r. wydał Uchwałę nr [...], którą to uchwałą działając na podstawie na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] miasta stołecznego Warszawy stanowiącego załącznik nr 7 do Uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania Statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016., poz. 420.), § 6 pkt 8 Uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008r. w sprawie przekazania dzielnicom do wykonania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016r., poz. 6725) oraz na podstawie § 24 ust. 1, § 8 ust. 1 pkt 1 lit. b Uchwały Nr LVI 11/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132 z dnia 13.08.2009r. poz. 3937 ze zm.) zwanej dalej "uchwałą lokalową", uchylił uchwałę nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...].06.2017r. w sprawie rozpatrzenia wniosku o zamianę lokalu w ramach mieszkaniowego zasobu i zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu Pana B. K. (skarżący), zam. W., ul. [...]. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że: Zarząd Dzielnicy [...] na posiedzeniu w dniu [...].06.2017r. zakwalifikował Pana B. K., zam. W., ul. [...] do udzielenia pomocy mieszkaniowej i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobów komunalnych zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. b (zamiana na lokal mniejszy) obowiązującej Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 09.07.2009r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego Nr 132 z dnia 13.08.2009r. poz. 3937 ze zm.). Skarżący wystąpił z wnioskiem o zamianę zajmowanego lokalu na lokal o mniejszym metrażu, jak podał po śmierci żony i teściowej w lokalu pozostał sam, nie stać go na opłaty, jest emerytem i utrzymuje się tylko z emerytury. W dniu [...].06.2017r. Pan B. K. po rozwiązaniu umowy najmu protokolarnie przekazał przedmiotowy lokal nr [...] przy ul. [...] właściwej administracji, a w dniu [...].06.2017r. wymeldował się. W związku z powyższym Zarząd Dzielnicy [...] podjął uchwałę o uchyleniu uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...].06.2017r. w sprawie rozpatrzenia wniosku o zamianę lokalu w ramach mieszkaniowego zasobu i zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu Pana B. K. zam. W., ul. [...]. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Zaskarżonej uchwale zarzucił: 1) naruszenie § 8 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz § 24 ust. 1 uchwały lokalowej, które to postanowienia powołane zostały jako podstawa prawna skarżonej uchwały - poprzez ich błędne zastosowanie, gdyż żaden z tych przepisów, jak również żaden inny przepis uchwały lokalowej, nie przewiduje dla Zarządu Dzielnicy kompetencji do uchylenia uchwały o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu, 2) naruszenie § 26 ust. 3, ust. 3a i ust. 4 uchwały lokalowej, poprzez wywołanie skutku w postaci skreślenia skarżącego z listy w sytuacji braku którejkolwiek z przesłanek skreślenia z listy, 3) naruszenie § 8 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz § 27 ust. 1 uchwały lokalowej, poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu wymogu dysponowania przez wnioskodawcę zamiany lokalu prawem najmu dotychczasowego lokalu w chwili zawierania najmu kolejnego lokalu, 4) naruszenie § 2 uchwały lokalowej, zgodnie z którym wymaga się racjonalnego wykorzystania mieszkaniowego zasobu w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej Miasta, poprzez usunięcie mnie z listy w następstwie tego, że postąpiłem z korzyścią dla m. W. udostępniając do wykorzystania najmowany lokal nr [...] (poprzez rozwiązanie najmu i zdanie tego lokalu) jeszcze przed zawarciem na swoją rzecz umowy najmu kolejnego, mniejszego lokalu. 5) naruszenie art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do najęcia mniejszego lokalu, w sytuacji gdy w tym celu zdał lokal większy. Powołując się na powyższe skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazał przebieg postępowania w tej sprawie. Wyjaśnił, że złożył w dniu [...] lutego 2017 r. wniosek o zamianę lokalu na mniejszy. Wniosek o zamianę lokalu został pozytywnie zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową, co obejmowało też ustalenie, że spełnia kryteria najemcy lokalu komunalnego. Wobec pozytywnego zaopiniowania przez Komisję Mieszkaniową wniosku o zamianę lokalu skarżący uznał, że otrzymanie w najem mniejszego lokalu, jest pewne i stanowi tylko kwestię czasu - jak sądził niedługiego, tym bardziej, że zgodnie z § 8 ust. 2 uchwały lokalowej takie zamiany powinny być realizowane w pierwszej kolejności. Jak podał skarżący, był wówczas ciepły maj, więc doszedł do wniosku, że może zwolnić mieszkanie i na letnisku nad N., gdzie od kilkunastu lat wędkuje, oczekiwać na skierowanie do zawarcia umowy najmu mniejszego mieszkania. Dlatego też pismem z dnia [...] maja 2017 r. zwrócił się do właściwej Administracji Domów Mieszkalnych o rozwiązanie umowy najmu. Osoba przyjmująca to pismo, zapisała na nim numer telefonu skarżącego. W dniu [...] czerwca 2017 r. Zarząd Dzielnicy [...] m. W. podjął uchwałą nr [...], kwalifikującą skarżącego do udzielenia pomocy mieszkaniowej i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobów komunalnych (zwanej dalej Listą oczekujących), zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. b) uchwały lokalowej. Ww. uchwałę podjęto, gdy z pisma skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. wynikało, że chce niezwłocznie zwolnić dotychczasowe mieszkanie. Wobec treści uchwały z [...] czerwca 2017 r. Zarząd Dzielnicy [...] m. W. skarżący utwierdził się w przekonaniu, że lokal otrzyma i dlatego bez obaw i w zaufaniu do organów mieszkaniowych zdał lokal w dniu [...] czerwca 2017 r. i pisemnie rozwiązał umowę najmu, a w dniu [...] czerwca 2017 r. wymeldował się. Nikt skarżącego nie poinformował, że w związku z tym działaniem nastąpiły jakieś problemy. Podkreślił, że korespondencja w tej sprawie była wysyłana na ul. [...] chociaż tam nie mieszkał od dłuższego czasu. Z pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] m. W. z dnia [...] stycznia 2019 r. skarżący dowiedział się, że uchwałą nr [...] z [...] lipca 2017 r. uchylono uchwałę nr [...] z [...] czerwca 2017 r., gdyż w dniu [...] czerwca 2017 r. rozwiązał umowę najmu i zdał lokal, a "w ramach mieszkaniowego zasobu mogą być dokonywane zamiany lokali pkt 1 z inicjatywy najemcy (należy przez to rozumieć osobę legitymującą się tytułem najmu do zajmowanego lokalu)". Wobec uchwały nr [...] z [...] lipca 2017 r. skarżący wskazał, że została ona podjęta przy braku kompetencji i przesłanek do jej wydania. Zdaniem skarżącego status najemcy lokalu jest niezbędny dla wystąpienia z wnioskiem o zamianę lokali na podstawie § 8 ust. 1 pkt 1 lit. b) uchwały lokalowej, nadto dla pozytywnego zaopiniowania wniosku przez Komisję Mieszkaniową i dla podjęcia przez Zarząd Dzielnicy pozytywnego rozstrzygnięcia na podstawie § 24 ust. 1 uchwały lokalowej. Wynika to w szczególności z § 8 ust. 1 pkt 1 lit b) uchwały lokalowej, który stanowi, że zamiana lokali może nastąpić "z inicjatywy najemcy". Chodzi więc o to, aby wnioskodawcą zamiany był najemca. Kwalifikowanie najemcy do zamiany lokali dokonywane jest w dwóch etapach - najpierw przez Komisję Mieszkaniową, a następnie poprzez uchwałę wydawaną na podstawie § 24 ust. 1 uchwały lokalowej i właśnie tak podjęta uchwała stanowi "rozstrzygnięcie" o zgodzie na zamianę. Żaden przepis uchwały lokalowej nie przewiduje natomiast wymogu, aby po wydaniu przez właściciela lokalu zgody na zamianę, o jakiej mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 lit. b) tej uchwały, wnioskodawca obowiązany był zachowywać status najemcy. Gdyby taki wymóg istniał, byłby on wyartykułowany wprost. "Zamiana lokali" w rozumieniu uchwały lokalowej także nie stanowi umowy zamiany, gdyż obydwa zamieniane lokale stanowią własność gminy. Instytucja zamiany lokali przewidziana uchwałą lokalową nie opiera się na umowie zamiany i nie nawiązuje do koncepcji zamiany umownej. Opiera się na czymś zupełnie innym - mianowicie na tym, że najemca większego lokalu dobrowolnie chce go zdać, a w zamian otrzymuje lokal mniejszy. Brak jest tu wymogu jednoczesności statusu najemcy lokalu większego w momencie nawiązywania najmu lokalu mniejszego. "Zamianę lokali" w rozumieniu ww. ustawy i uchwały lokalowej należy rozumieć nie jako czynność zamiany w sensie ścisłym, lecz jako ideę służącą racjonalnemu przeniesieniu się z zajmowanego przez najemcę lokalu należącego do zasobu, do innego lokalu. Na zakończenie wskazał na naruszenie przez zaskarżoną uchwałę art. 2 Konstytucji, a także art. 6 i 7 k.p.a.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Skarżący wystosował replikę do odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (vide: uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, dostępnej na www.orzeczenia-nsa.gov.pl). Biorąc powyższe pod rozwagę należy uznać, że również uchwała w przedmiocie uchylenia uchwały o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej. Dlatego też skarga na tę uchwałę wymaga merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny. Zarząd Dzielnicy [...] Miasta W. dnia [...] lipca 2017 r. wydał Uchwałę nr [...], która to uchwałą uchylił uchwałę nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku o zamianę lokalu w ramach mieszkaniowego zasobu i zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu Pana B. K. (skarżący) zam. W., ul. [...]. Skargę na powyższą uchwałę można wnieść w każdym czasie. Z tych względów nie jest zasadne żądanie odrzucenia skargi. Procedowanie nad uchwałą w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o zamianę lokalu w ramach mieszkaniowego zasobu i zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu nie jest wprost dokonywane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.). Nie znaczy to jednak, że organ nie jest w tego typu rozstrzygnięciach związany zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej i zasadą rzetelnego i dogłębnego rozpatrzenia sprawy oraz prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Kwestia zamiany lokali mieszkaniowych została uregulowana w § 8 uchwały lokalowej. W niniejszej sprawie skarżący wystąpił o zamianę lokalu mieszkaniowego na lokal o mniejszej powierzchni. W chwili rozpatrywania wniosku o zamianę, zgodnie z ust. 3 powołanego powyżej uchwały lokalowej był osobą zamieszkującą w lokalu za zgodą właściciela. Tak więc na datę podjęcia uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku o zamianę lokalu w ramach mieszkaniowego zasobu i zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu Pana B. K. (skarżący) zam. W., ul. [...], powyższy warunek został spełniony. Fakt ten nie jest sporny między stronami. Niniejsza sprawa jest istotna z punktu widzenia skarżącego, albowiem dotyczy jego uprawnień mieszkaniowych, czyli jednej z podstawowych spraw bytowych człowieka. Tego typu sprawy nie mogą być załatwiane powierzchownie, ale wymagają szczególnej staranności i obiektywizmu oraz - co jest istotne dla wszelkich działań organów - działania w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Obywatel ma prawo oczekiwać od organu dokładnego i rzetelnego zbadania jego sprawy i zgromadzenia przez organ materiału, potrzebnego do dokonania ustaleń niezbędnych do wyjaśnienia sprawy oraz prawidłowego uzasadnienia uchwały. Organ, jako podstawę uchylenia uchwały w sprawie rozpatrzenia wniosku o zamianę lokalu w ramach mieszkaniowego zasobu i zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu wskazał, § 24 ust. 1, § 8 ust. 1 pkt 1 lit. b Uchwały Nr LVI 11/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. W ocenie Sądu z powyższych regulacji nie wynika w żaden sposób uprawnienie Zarządu Dzielnicy [...] do wydania zaskarżonej uchwały nr [...]. Również uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wyjaśnia toku rozumowania organu w niniejszej sprawie, gdyż uzasadnienie to ogranicza się jedynie do wskazania stanu faktycznego sprawy, który to stan faktyczny nie wyjaśnia dlaczego doszło do uchylenia uchwały [...], zwłaszcza w kontekście treści powołanego powyżej przez Sąd § 8 ust. 3 uchwały lokalowej. Konkludując Sąd stwierdza, iż zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych zawartych w Uchwale nr [...] Rady m. W. z dnia [...] lipca 2009 r. Organ bowiem, podejmując rozstrzygnięcie o uchyleniu uchwały nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o zamianę lokalu w ramach mieszkaniowego zasobu i zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu Pana B. K., nie zgromadził i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy niezbędnego materiału dowodowego, nie czyniąc istotnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych. Uwzględniając powyższe Sąd ocenił, że ustalony w sprawie stan faktyczny nosi cechy dowolności, co prowadzi do wniosku, że została naruszona zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej. Stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych, co przeczy dyspozycji zawartej w § 22 ust. 2 w związku z ust. 5 ww. uchwały. Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały z dnia [...] lipca 2009 r., w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustali, czy istniała podstawa prawna do uchylenia uchwały nr [...]. Ponadto należy zauważyć, że stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 994 z późn. zm.) nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkom przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Od daty podjęcia zaskarżonej uchwały do chwili wydania niniejszego wyroku upłynęło około 5 lat, zachodzi więc przesłanka wyłączenia stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, o której mowa w przywołanym przepisie. Sąd podkreśla, że w jego kognicji nie leży orzekanie w zakresie kaucji za lokal. Jest to roszczenie cywilno-prawne. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku, o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z 205 powołanej ustawy.