II SA/Rz 1412/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - skargę oddala - Przedmiotem skargi Gminy Miasto jest decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], wydana w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia [...] października 2019 r. K.J. (spadkobierczyni, siostra byłej właścicielki S.D.) zwróciła się do Prezydenta Miasta o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej nr 65/3. Wymieniona zmarła dnia [..] listopada 2019 r., a z wnioskiem o zwrot ww. nieruchomości zwróciła się T.S.. Wobec tego, że działka oznaczona obecnie nr 333 (odpowiadająca dawnej działce nr 65/3) stanowi własność Gminy Miasto , Wojewoda postanowieniem z [...] marca 2020 r., nr [...] wyłączył Prezydenta Miasta od rozpatrzenia niniejszej sprawy i wyznaczył Starostę [....]. W toku postępowania, dnia 8 czerwca 2020 r., wniosek o zwrot ww. nieruchomości został złożony przez pozostałych spadkobierców tj. E.M., B.K., P.D. i W.D. - spadkobierców po W.D. (brat byłej właścicielki tj. S.D.). Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej nr 333, o pow. 0,3707 ha, zawierającej się w jednostce ewidencyjnej miasta [...] obręb [...], obj. KW nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasto - na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela tj. T.S. - w 4/8 części, E.M. - w 1/8 części, P.D. - w 1/8 części, W.D. - w 1/8 części i B.K. - w 1/8 części (pkt I), o ustaleniu wysokości zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 112 642,00 zł (pkt 2), o zobowiązaniu T.S. - w wysokości 56 321,00 zł, E.M. - w wysokości 14 080,25 zł, P.D. - w wysokości 14 080,25 zł, W.D. - w wysokości 14 080,25 zł i B.K. - w wysokości 14 080,25 zł do zwrotu w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna na rzecz Gminy Miasto zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (pkt 3), wskazał, że wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduję się w dniu jej zwrotu (pkt 4), oraz że powyższa decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej (pkt 5). Organ wskazał, że przeprowadzone oględziny wykazały, że działka nr 333 jest niezabudowana, nieogrodzona, porośnięta roślinnością trawiastą, nawłociową i wrotyczem. Zakrzaczona jest samosiejką, niekoszona. Ustalił, że na ww. działce nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim było budowa osiedla mieszkaniowego . Powyższe stanowi przesłankę do wydania decyzji o zwrocie nieruchomości. W odwołaniu od tej decyzji Gmina Miasto wskazała, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega zwrotowi, bowiem w chwili zawierania aktu notarialnego nie istniał cel publiczny, na który nieruchomość mogła być wywłaszczona. Nadto z treści decyzji nie wiadomo na jakiej podstawie organ ustalił, iż nieruchomość była niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego. Gmina zarzuciła brak w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia w przedmiocie zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. - zwana dalej: "u.g.n.") opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Wyjaśnił, że w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), na podstawie aktu notarialnego Rep. A. Nr [...] S.D. sprzedała na rzecz Skarbu Państwa między innymi działkę nr 65/3, położoną w [...] w obrębie [....], jako niezbędną w związku z budową osiedla mieszkaniowego . Wojewoda podzielił ustalenia organu I instancji, że na działce oznaczonej obecnie nr 333 nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. budowa osiedla mieszkaniowego, co potwierdzają przeprowadzone oględziny. Na terenie nieruchomości nie powstała jakakolwiek infrastruktura związana z funkcjonowaniem osiedla. Odnosząc się do zarzutu, że w chwili zawierania aktu notarialnego nie istniał cel publiczny, powołując się na wyrok SN z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I CSK 478/13 wyjaśnił, że użycie w art. 216 ust. 2 pkt 3 ogólnego pojęcia nabywanie nieruchomości sprawia, że należy nim objąć każdy przypadek odjęcia dotychczasowemu właścicielowi (uprawnionemu) jego prawa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w drodze decyzji administracyjnej czy umowy. Poprzedni właściciel nieruchomości (spadkobiercy byłego właściciela) - który umownie przeniósł jej własność na rzecz Skarbu Państwa w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, może domagać się zastosowania wobec niego art. 136 i 137 u.g.n., celem rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości. Nie jest koniecznym ustalanie, jakie konkretnie miało być przeznaczenie wywłaszczanego terenu, skoro w akcie notarialnym wskazywano, że miała to być budowa osiedla - w przedmiotowej sprawie budowa osiedla. Dla uznania, że cel wywłaszczenia zrealizowano wystarczającym jest wykazanie, że dany obszar został zagospodarowany. Brak zagospodarowania terenu bądź zagospodarowanie go niezgodnie nawet z ogólnie określonym celem wywłaszczenia nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia i podstawę odmowy zwrotu nieruchomości, o ile spełnione zostaną pozostałe warunki z art. 136 u.g.n. Odnośnie zarzutu braku zapisu o zabezpieczeniu wierzytelności gminy, Wojewoda wyjaśnił, że stosownie do art. 141 ust. 2 u.g.n. wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Zdaniem Wojewody sposób zabezpieczenia zależy zatem od uznania organu, przy czym ani z treści przepisów, ani też z innych przepisów ustawy nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu poza przypadkiem hipoteki. Stwierdził, że skoro orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, to brak takiego zapisu w osnowie decyzji nie może stanowić naruszenia prawa, a tym samym uchylenia takiej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisaną na wstępie decyzję Wojewody złożyła Gmina Miasto - reprezentowana przez radcę prawnego wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ustaleń co do źródła celu publicznego, który rzekomo był podstawą zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości Skarbowi Państwa z dnia 30 marca 1988 r., art. 141 ust. 2 u.g.n. poprzez brak orzeczenia o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania. Odnośnie zarzutu braku ustalenia kwestii istnienia w dacie 30 marca 1988 r. celu publicznego, który mógł stanowić podstawę wywłaszczenia, Strona skarżąca wywiodła, że wbrew twierdzeniom organu sporną sprawą nie jest kwestia szczegółowości zapisu celu w akcie notarialnym czy decyzji wywłaszczeniowej, ale istnienia celu wywłaszczenia, jako takiego na dzień 30 marca 1998 r. Takich ustaleń w toku całego postępowania administracyjnego nie poczyniono. Zdaniem skarżącej Gminy decyzja winna zawierać rozstrzygnięcie w przedmiocie zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania. Wojewoda Podkarpacki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona w całości. Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137; zwana dalej P.u.s.a.), zaś zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r" poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 ust. 3 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r. poz. 374 ). Przedmiotem swej skargi Gmina Miasto uczyniła decyzję Wojewody o utrzymaniu w mocy w decyzji Starosty [....] o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości tj. działki o nr 333, stanowiącej własność Gminy Miasto na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela, o ustaleniu wysokości zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz o zwrocie na rzecz Gminy Miasto zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzja Starosty [...] o w myśl pkt 5 osnowy tej decyzji stanowi też podstawę do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Organy obu instancji prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990; zwana dalej u.g.n.). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zaistniały wszystkie konieczne przesłanki orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Nabycie w/w nieruchomości na własność Skarbu Państwa nastąpiło bowiem na podstawie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99). Przejście prawa własności na publicznego właściciela, było wynikiem umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 30 marca 1988 r. od nieżyjącej już S.D.. Organ odwoławczy w sposób należyty wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, iż nabyte przez Skarb Państwa działki wg treści umowy zbycia nieruchomości mogły być objęte wywłaszczeniem, gdyż były niezbędne pod budowę osiedla mieszkaniowego . Zapis o tej treści jest czytelny i widnieje w akcie notarialnym znajdującym się w aktach sprawy. Wojewoda w sposób zasadny i przekonujący odniósł się do zarzutów odwołania Gminy podnoszących nieistnienie w chwili zawarcia w/w umowy celu publicznego, na który to nieruchomość miała być wywłaszczona. Wojewoda, posługując się w tym celu poglądem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt I CSK 478/13, wyjaśnia bowiem, iż użycie w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. ogólnego pojęcia nabywanie nieruchomości sprawia, że należy nim objąć każdy przypadek odjęcie dotychczasowemu właścicielowi jego prawa rzeczowego na podstawie ustawy o gospodarce gruntami, niezależnie od tego czy nabycie nieruchomości nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej czy też umowy. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Wojewody według którego, poprzedni właściciel nieruchomości lub spadkobiercy tego właściciela mogą domagać się zastosowania aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidujących zwrot wywłaszczenie nieruchomości, jeżeli nabycie gruntu w nastąpiło w formie umowy cywilnoprawnej. Pomimo argumentacji skargi nie można zgodzić, się iż cel wywłaszczenia nie został dostatecznie ujawniony w toku postępowania. Otóż jak już podniesiono nastąpiło to dzięki treści umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego. Nie ulega wątpliwości, że celem tym była budowa osiedla mieszkaniowego. Takie zdanie zostało zawarte w akcie przenoszącym własność i zostało wyrażone przez przedstawiciela Skarbu Państwa, co wraz z podanymi podstawami normatywnymi nabycia, było wystarczające do stwierdzenia wydania aktu wywłaszczenia oraz określenia celu tego wywłaszczenia. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 października 2019 r. o sygn. akt II SA/Kr 336/19, CBOSA, które zwraca uwagę na to, że cel wywłaszczenia w czasie obowiązywania przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, był z reguły ogólnikowo dookreślany, i mógł nawet wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu okoliczności. Dlatego w zupełności wystarczającym w niniejszej sprawie było ustalenie oparte na oświadczeniu reprezentanta Skarbu Państwa wyrażone w akcie notarialnym, iż celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego. Jednocześnie Organy obu instancji udowodniły m.in. poprzez oględziny przedmiotowego terenu, że określony w umowie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany nawet w części, bowiem aktualnie zwracana działka jest niezabudowana, lecz porośnięta roślinnością trawiastą. Dlatego nie jest wątpliwym, że cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego nie został przez publicznego właściciela wykonany, co w konsekwencji skutecznie zaktualizowało roszczenie spadkobierców byłego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Sąd nie mógł więc potwierdzić zarzutów skargi o naruszeniu przez Wojewodę art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak ustaleń co do źródła celu publicznego, który był podstawą zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. W skardze pojawił się też zarzut naruszenia przez Organy art. 141 ust. 2 u.g.n., co polegało wg pełnomocnika Gminy na nieorzeczeniu o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania na rzecz Gminy Miasto. WSA odpowiadając na ten zarzut opowiada się za trafnym stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., o sygn. akt I OSK 2292/13, LEX, że art. 141 ust. 2 u.g.n. należy traktować wyłącznie jako przepis o charakterze informacyjnym dla stron, a więc wskazujący, że Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, którym służy zwrot zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, mogą występować o stosowne zabezpieczenie, na właściwej ku temu drodze, zaś w przypadku, gdy takim zabezpieczeniem miałaby być hipoteka to wystarczająca do jej ustanowienia jest decyzja o zwrocie. Organ administracji, wydający decyzję o zwrocie nieruchomości może ewentualnie zawrzeć pouczenie w kwestii zabezpieczenia, wskazując na art. 141 ust. 2, jednak co najwyżej w uzasadnieniu decyzji i tylko jako przypomnienie stronom o takiej możliwości, z zaznaczeniem jednak, że droga administracyjna temu nie służy. Sąd odwoławczy słusznie wywodzi, że zabezpieczenie wierzytelności jest domeną prawa cywilnego, zatem pozostającą poza sferą administracji publicznej. Organ administracji mógłby oczywiście w sprawie takiej orzekać, ale tylko wówczas gdyby przepisy prawa administracyjnego zawierały regulację w tej mierze. Ustawa zaś unormowań w tym zakresie nie posiada. Nie daje zatem organowi administracji żadnego instrumentu, którym mógłby posłużyć się rozstrzygając w zakresie "stosownego zabezpieczenia". Instrumenty te unormowane są, jak powiedziano wyżej, w prawie cywilnym, którego organ administracji stosować nie może, nie leży to bowiem w jego kompetencjach (por. także wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 lutego 2020 r. o sygn. II SA/Rz 1367/19, CBOSA). Zarzuty Gminy dotyczące niemożliwości ustanowienia hipoteki przymusowej na nieruchomości objętej obowiązkiem zwrotu, która do czasu uprawomocnienia się decyzji stanowi jej własność, a hipoteka jest prawem na rzeczy cudzej, czynią tym bardziej bezzasadne żądanie zamieszczenia takiego zabezpieczenia w decyzji. Sąd stwierdza jednocześnie, że przez sformułowanie "stosowne zabezpieczenie" należy rozumieć wszystkie formy zabezpieczenia zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym np. poręczenie, zastaw, zastaw bankowy, gwarancję bankową albo zabezpieczenie wekslowe (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 2 lutego 2021 r" o sygn. II SA/Rz 1085/20, CBOSA). Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych Wojewody jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych. Dlatego też decyzje wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.