I OSK 2473/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 993/22 w sprawie ze sprzeciwu [...] od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 marca 2022 r. nr DO.1.7614.165.2020.JS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 993/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw [...] od decyzji Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 marca 2022 r., nr DO.1.7614.165.2020.JS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną sprzeciwem decyzją Minister Rozwoju i Technologii działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 grudnia 2019 r. nr WS-IV.7533.1.849.2019.DZ, którą organ ten odmówił potwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasta Tarnowa, własności nieruchomości położonej w jedn. ewid. M. Tarnów, obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0317 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej według wnioskodawcy w dniu 31 grudnia 1998 r. pod ul. [...] w Tarnowie nr [...], obecnie [...] w Tarnowie nr [...] (dalej: "przedmiotowa nieruchomość") i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia Minister wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. nr 133 poz. 872 ze zm., dalej: ustawa) następowało, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Oceniając przesłankę zajęcia organ stwierdził, że Wojewoda nie udowodnił jednoznacznie, że przedmiotowa nieruchomość nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną bowiem kwestia granic zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. nie została należycie wyjaśniona, a środkiem dowodowym, który może posłużyć do jej ustalenia jest mapa wykonana przez geodetę uprawnionego, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego wraz z oświadczeniem geodety, czy stan na niej uwidoczniony odnosi się do stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji złożył [...]. Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie Minister prawidłowo uznał, że w aktach sprawy brak jest opracowania geodezyjnego (mapy z projektem podziału działki lub mapy ewidencyjnej) przedstawiającego granicę nieruchomości według jej zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. wykonanego przez geodetę uprawnionego przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego wraz z oświadczeniem geodety, czy stan na niej uwidoczniony odnosi się do stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Okoliczność zajęcia ww. działki na dzień 31 grudnia 1998 r. musi wynikać bowiem z mapy w sposób bezpośredni, a nie dorozumiany. Konstatacja ta jest rezultatem tego, że decyzja oparta na art. 73 ust. 1 ustawy, ma charakter wywłaszczeniowy. Należy zatem w sposób bezsporny i niewątpliwy wykazać istnienie przesłanek tego wywłaszczenia. Sąd podzielił stanowisko organu, że powyższa kwestia nie została wyjaśniona zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i wymaga przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu I instancji rację ma także organ odwoławczy, że nie można prawidłowo ocenić, czy na przedmiotowej nieruchomości było sprawowane władztwo publiczne, w sytuacji gdy nierozstrzygnięta pozostaje kwestia zakresu zajęcia nieruchomości pod drogę. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: - naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie niniejszej organ słusznie wydał decyzję o charakterze kasatoryjnym, wobec wystąpienia koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, czyli braku w aktach sprawy opracowania geodezyjnego przedstawiającego granicę nieruchomości według jej zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998r., zawierającego oświadczenia geodety, że stan na niej uwidoczniony odnosi się do stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., podczas gdy: 1) brak przedłożenia dokumentu w wymaganej formie winien powodować negatywne skutki dla wnioskodawcy; 2) wnioskodawca przedstawił w toku sprawy dwa odmienne operaty geodezyjne w przedmiotowym zakresie, tj. operat geodety [...] oraz geodety [...], w których pierwszy z geodetów stwierdził, że jego zdaniem przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła w krytycznej dacie drogi publicznej, drugi z geodetów przygotował niekompletną dokumentację geodezyjną i stwierdził bez żadnych podstaw faktycznych (vide opinia biegłego prof. dra hab. Karola Nogi), że działka nr [...] stanowiła drogę publiczną; 3) w sprawie niniejszej zalegają operaty geodezyjne przygotowane przez geodetów: [...], [...] oraz [...], z których wynika, że działka [...] nie stanowiła w krytycznej dacie drogi publicznej. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, albowiem całość dokumentacji została już w niniejszej sprawie zgromadzona, wszystkie dokumenty, które mogły być przez strony przedstawione znajdują się w aktach sprawy. Skarżący kasacyjnie wskazał, że żaden z powołanych geodetów nie stwierdził zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 roku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nowy dowód w postaci mapy z projektem podziału spornej nieruchomości z dnia 3 lipca 2019 r., zawnioskowany przez Gminę Miasta Tarnów przy okazji odwołania i poprawiany już na etapie postępowania odwoławczego (mapa podziałowa sporządzona 30 maja 2020 r.) nie zasługuje na uwzględnienie. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 183 § 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 376, dalej: "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Rozpoznawana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić na wstępie należy, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a. W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada zatem, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, ale ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W rezultacie, szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jej wyjątkowy charakter, stanowiący odstępstwo od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Art. 138 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji (por. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 549/21, z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 3785/19, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowość zastosowania w niniejszej sprawie przepisów postępowania jest determinowana prawem materialnym, tj. art. 73 ust. 1 ustawy, gdyż przepis ten zakreśla procesowe obowiązki organu. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu następuje, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. zostały spełnione łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Należy zgodzić się z organem odwoławczym i Sądem wojewódzkim, że na gruncie niniejszej sprawy nie zostały wyjaśnione, stosownie do wymogów zawartych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., okoliczności faktyczne dotyczące zajętości nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno organ II instancji, jak i Sąd wojewódzki zasadnie uznały, że w sprawie spełniły się przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W sprawie doszło do wydania decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, wyznaczających prawidłowe i rzetelne prowadzenie ustaleń postępowania dowodowego, zaś konieczny do wyjaśnienia przez organ II instancji zakres okoliczności faktycznych sprawy jest na tyle istotny, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez ten organ mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Trafnie Minister uznał, że postępowanie dowodowe w sprawie należy uzupełnić, gdyż dotychczas zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy, w szczególności do jednoznacznego przesądzenia, że sporna działka była, czy nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Zdaniem Sądu Naczelnego o fakcie zajętości pod drogę publiczną nie mogą przesądzać nowe dowody przedstawione przez wnioskodawcę Gminę Miasto Tarnów, tj. mapa (dołączona przez wnioskodawcę na etapie odwoławczym) będąca z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych sporządzone przez geodetę uprawnionego [...] przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 lipca 2019 r., nr P.1263.2019.746, a następnie wycofana z zasobu przez geodetę [...] z uwagi na przedstawienie na niej błędnej granicy wydzielonej działki. Również kolejna mapa tegoż geodety przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 17 lipca 2020 r. pod nr P. 1263.2020.728, z której wynika, że działka nr [...] podzieliła się na: działkę nr [...] - obszar zasięgu własności osób prywatnych oraz działkę nr [...], wraz z informacją geodety, że "działka nr [...] – obszar zasięgu pasa drogowego wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. – [...]" oraz adnotacją, że "Mapa z projektem podziału nieruchomości sporządzona w celu nabycia z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. (...)". Niewystarczająca jest bowiem sama mapa z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych sporządzona przez geodetę uprawnionego, która nie zawiera wyraźniej adnotacji (sporządzonej przez geodetę uprawnionego) potwierdzającej, że odtworzony na mapie stan obrazuje stan zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Z uwagi na wywłaszczeniowy charakter decyzji wydanej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy i mając na uwadze konstytucyjną ochronę prawa własności (art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) nie wystarczą same ww. sformułowania. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy wyraźnie warunkuje stanie się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego danej nieruchomości od pozostawania jej w ściśle określonym dniu, tj. 31 grudnia 1998 r. we władaniu ww. podmiotów i zajęciu pod drogi publiczne. Na mapie przedstawiającej stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną sporządzonej w trybie art. 73 ustawy niezbędne jest więc wskazanie daty 31 grudnia 1998 r. i potwierdzenie tej daty przez uprawnionego geodetę. Dopiero wówczas mapa uzyskuje charakter dokumentu geodezyjnego w zakresie odzwierciedlenia stanu granic nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., tymczasem tej adnotacji na przedmiotowej mapie zabrakło. Tym bardzie w sytuacji, gdy nie wiadomo co było źródłem stanowiska w nim wyrażonego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie wykazał spełnienia przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy, zaszła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Odnotować przy tym należy, że zakres tego postępowania wskazywał na konieczność ustalenia zasadniczej części stanu faktycznego sprawy, w związku z czym przekraczał on zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które zgodnie z art. 136 k.p.a. może przeprowadzić organ odwoławczy. W tych warunkach Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki obligujące organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej. Tym samym za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Na marginesie wskazać trzeba, że nie uszło uwadze Sądu kasacyjnego, że postępowanie w sprawie wielokrotnie trafiło pod rozpoznanie zarówno organów administracyjnych i to w różnych trybach postępowania, od zwykłego, poprzez wznowieniowe i nieważnościowe, jak również kilkukrotnie oparło się o kontrolę sądową. Strona wnioskująca – Gmina – wielokrotnie powodowała wszczynanie postępowania składając wniosek – również wielokrotnie go wycofując, w związku z czym postępowanie było prowadzone przez organy w sposób chaotyczny, w dużej mierze z winy strony wnioskującej, powodowanej niezdecydowaniem przejawiającym się w składaniu, a następnie wycofywaniu wniosków, podobnie - o czym wspomniano powyżej w uzasadnieniu - składaniem, a następnie wycofywaniem części materiału dowodowego, jak również modyfikacją zakresu składanych wniosków. Organy z całą pewnością winny zatem w pierwszej kolejności ustalić zakres wniosku, zgromadzić niezbędną dokumentację i dopiero dokonać analizy pod kątem wydania orzeczenia w sprawie. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji