I SA/Bd 309/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Urszula Wiśniewska sędzia WSA Agnieszka Olesińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. [...] s.c. K. T., E. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek należnych za grudzień 2021 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz A. [...] s.c. K. T., E. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił [...] spółce cywilnej K. T., E. S. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od [...] grudnia 2021 r do [...] grudnia 2021 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2022 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję wydaną w pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podał, że we wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. spółka oświadczyła, że na dzień [...] marca 2021 r. prowadziła przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 56.30.Z., a przychód z przeważającej działalności uzyskany w styczniu 2022 r. był niższy o co najmniej 40% w porównaniu do przychodu uzyskanego w lutym 2020 r. Natomiast organ wskazał, że według danych zawartych w rejestrze REGON oraz w Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej (CEIDG) na dzień [...] marca 2021 r. przeważającym kodem prowadzonej działalności jest kod PKD 56.10.A (restauracje i inne placówki gastronomiczne), który nie został uwzględniony jako uprawniający do zwolnienia z opłacenia składek. Jeżeli więc jako przeważający rodzaj prowadzonej działalności jest wskazany w rejestrze REGON inny kod PKD określony w rozporządzeniu, zdaniem ZUS, nie ma podstawy prawnej do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Nadto organ zauważył, że oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według [...] Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień [...] marca 2021 r. Według ZUS rejestr ten jest jedynym dopuszczonym przez ustawodawcę środkiem do stwierdzenia spełniania przez przedsiębiorcę przesłanki prowadzonej przeważającej działalności. Dla uzasadnienia swoich racji organ przytoczył regulację zawartą w § 10 ust. 2b i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych skutek pandemii COVID-19. W skardze do tut. Sądu spółka wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy – które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, iż stronie nie przysługuje zwolnienie ze składek za grudzień 2021 r.; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, pomimo wadliwości rozstrzygnięcia, które przesądziło o konieczności jej uchylenia; - § 10 ust. 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 przez błędną wykładnię i uznanie, iż wskazany w rejestrze REGON kod PKD wyłączył możliwość zwolnienia ze składek, mimo faktycznego wykonywania działalności, dla której było ono przewidziane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przed wydaniem wyroku umożliwiono stronie wypowiedzenie się w sprawie. Sąd oddalił wnioski spółki o przeprowadzenie rozprawy, ponieważ organ nie wyraził zgody na przeprowadzenie rozprawy zdalnej i nie złożył oświadczenia o możliwościach technicznych udziału w rozprawie zdalnej. W piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. ZUS wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2022 r. K. T. i E. S., prowadzący działalność w formie spółki cywilnej pod nazwą [...], wystąpili do ZUS z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania składek dla płatników prowadzących działalność w branżach określonych w rozporządzeniu za grudzień 2021 r. Jako przeważający kod działalności według PKD podali 56.30.Z. (k. 8-12 akt adm.). W piśmie ogólnym z dnia [...] lutego 2022 r. doprecyzowali, że od początku działalności prowadzą dyskotekę, a dokładniej działalność polegającą na przygotowaniu i podawaniu napojów alkoholowych zgodnie z kodem PKD 56.20.Z, który wskazany jest w rejestrze przedsiębiorców jako drugi kod. Zaznaczyli, że podklasa ta obejmuje też działalność dyskotek. Do pisma załączyli m.in. rachunek za energię elektryczną, z którego wynika, że w miejscu poboru energii znajduje się dyskoteka (k. 1-6 akt adm.). Prezes ZUS, powołując się na § 10 ust. 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (dalej: "rozporządzenie"), odmówił skarżącym zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za grudzień 2021 r. We wniosku o ponowne rozpatrzeniu sprawy skarżący podkreślili, że od grudnia 2018 r. nieprzerwanie prowadzą działalność, która oznaczona jest kodem PKD 56.30.Z. i to z tej działalności uzyskują swoje dochody. Prezes ZUS zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Wskazał, że na dzień 31 marca 2021 r. przeważający rodzaj działalności spółki ujawniony w rejestrze REGON był oznaczony kodem PKD 56.10.A, który to kod nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek. Trzeba zauważyć, że zgodnie z § 10 ust. 2b rozporządzenia zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 grudnia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 56.30.Z, 93.29.A, 93.29.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. Natomiast w myśl § 10 ust. 3 rozporządzenia oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1-2b, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. Organ uznał, że skoro na dzień 31 marca 2021 r. spółka miała zarejestrowaną przeważającą działalność z kodem PKD 56.10.A, a powyższy kod nie został wymieniony w § 10 ust. 2b rozporządzenia, to brak jest podstaw do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Zdaniem Sądu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest wyjaśnienie pojęcia "przeważającej działalności" użytego w przywołanym § 10 ust. 2b rozporządzenia. Wskazać należy, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r. Nr 251, poz. 1885 ze zm.), wydanym na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 995 ze zm.), została unormowana klasyfikacja PKD. W załączniku PKD – "Zasady Budowy Klasyfikacji (PKD)" w pkt 3 wyjaśniono, że przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. Zgodnie z art. 42 ust. 3 pkt 4 ustawy o statystyce publicznej wpisowi do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Choć w powyższej ustawie brak definicji pojęcia "przeważającej działalności gospodarczej", to w art. 46 zawarta jest delegacja ustawowa do określenia sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń, uwzględniając konieczność zapewnienia kompletności oraz aktualizacji danych gromadzonych w tym rejestrze. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm.) Stosownie do treści § 9 ust. 2 tego rozporządzenia rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku: . osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, których celem jest osiągnięcie zysku, zakładów działalności gospodarczej, stowarzyszeń organizacji społecznych, fundacji, związków zawodowych, kościołów (pkt 1), . osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą odrębnie dla: a) działalności wpisanej do CEIDG, b) działalności rolniczej, c) pozostałej działalności, niewymienionej w lit. a i b, prowadzonej na własny rachunek w celu osiągnięcia zysku (pkt 3) - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. W świetle powyższego podmiot uprawiony do otrzymania zwolnienia powinien prowadzić na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, przeważającą działalność według podanego w § 10 ust. 2b rozporządzenia kodu PKD, a dana przeważająca działalność jest ustalona na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. Należy też zauważyć, że rejestr REGON bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak to wynika z wyroków Sąd Najwyższy, m. in. z dnia 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12 i z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa jest kwestią dowodową. Nie jest zatem tak, że wpis w rejestrze REGON przesądza o tym jaki faktyczny przeważający rodzaj działalności prowadzi przedsiębiorca. Wskazać należy, że zasadniczym celem rozwiązań prawnych wprowadzonych w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek, było udzielenie wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku kryzysem wywołanym pandemią koronawirusa. Z uwagi na ten cel pomoc powinna być udzielona wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do jej uzyskania. Istotne jest jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził na dzień 31 marca 2021 r., a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w rejestrze REGON. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w rejestrze REGON, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Podobne stanowisko wielokrotnie już zostało wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 189/21, w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 955/20, w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 140/21, w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 535/21, w wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 850/21, w wyroku WSA w Lublinie z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Lu 608/21. Organ nie może przyjąć założenia, że przedsiębiorca, który na dzień 31 marca 2021 r. faktycznie prowadzi przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD uprawniającym do zwolnienia z obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie, jedynie z uwagi na fakt, że w rejestrze REGON widnieje inny kod PKD, niż określony przepisami rozporządzenia, jest pozbawiony prawa do zwolnienia. Wprowadzane przez prawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się ze wsparciem dla tych, którzy określonymi ograniczeniami byli bezpośrednio dotknięci, i przez co nastąpiło ograniczenia ich prawa do swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) oraz ograniczenie możliwości zarobkowania. W związku z tym udzielenie pomocy w postaci zwolnienia z opłacania składek powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie epidemii. Ustalenie rodzaju prowadzonej działalności wyłącznie w oparciu o treść wpisu w rejestrze podmiotów REGON, mogłoby skutkować odmową przyznania wsparcia przedsiębiorcy, który faktycznie prowadzi działalność dotkniętą ograniczeniami wprowadzonymi w związku z COVID-19 i poniósł w związku z tym szkody, a to pozostawałoby w sprzeczności z założeniami wskazanego rozporządzenia i celami, jakie ma ono realizować. Istotne jest więc ustalenie rzeczywistej, a nie formalnie prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej przez wnioskodawcę (por. wyroki NSA z dnia: 20 października 2021 r., sygn. akt I GSK 575/21; z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 754/21; 24 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 1287/21). Nie jest przy tym prawidłowe takie rozumienie § 10 ust. 3 rozporządzenia, które ogranicza możliwość ustalenie przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego, mianowicie rejestru REGON. O ile przepis ten zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom prowadzącym określony rodzaj działalności, przez wskazanie środka dowodowego mającego pierwszeństwo, to jednak nie narusza on ogólnych zasad postępowania dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym, przez wprowadzenie formalnej (legalnej) teorii dowodów w tych sprawach. W przypadku bowiem uzasadnionych wątpliwości, co do prawdziwości (aktualności) danych zawartych w rejestrze REGON, nie jest wykluczone ustalenie tej okoliczności, (czyli rzeczywiście prowadzonej "przeważającej działalności") z wykorzystaniem innych środków dowodowych (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt I GSK 1318/21). Z uwagi na powyższe Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego potrzebnego do podjęcia rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy w sprawie niezbędne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy na dzień 31 marca 2021 r. spółka faktycznie wykonywała przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 56.10.A (niewymienionym w rozporządzeniu), czy kodem 56.30.Z. (wymienionym w rozporządzeniu). Organ naruszył zatem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Jednocześnie Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenia dowodów załączonych do skargi. Należy zauważyć, że w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle tego uregulowania przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu następuje w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 222/18; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 199/18). Załączone do skargi dokumenty znajdują się w aktach sprawy. W związku z tym nie sposób uznać, że ich brak uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę, czy stan faktyczny ustalony przez organ jest prawidłowy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zawarte w tym wyroku stanowisko co do wykładni § 10 ust. 2b i ust. 3 rozporządzenia i ustali, czy spółka rzeczywiście na dzień 31 marca 2021 r. prowadziła przeważająca działalność oznaczoną kodem wymienionym w rozporządzeniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).