III OZ 639/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 919/22 o odrzuceniu skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 7 marca 2022 r., nr DOOŚ-WDŚZOO.420.71.2021.SP.2 w przedmiocie odmowy wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 919/22 odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 7 marca 2022 r., nr DOOŚ-WDŚZOO.420.71.2021.SP.2 w przedmiocie odmowy wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Przewodnicząca Wydziału zarządzeniem z 26 maja 2022 r. wezwała Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. (dalej: "Stowarzyszenie") do uzupełnienia braków formalnych skargi, w terminie siedmiu dni pod rygorem jej odrzucenia, poprzez: - złożenie wyciągu z KRS i statutu Stowarzyszenia oraz 1 odpisu skargi poświadczonego za zgodność z oryginałem, jeżeli jest stowarzyszeniem rejestrowym, albo – w przypadku gdy jest stowarzyszeniem zwykłym: - wskazanie z imienia i nazwiska wszystkich członków Stowarzyszenia wraz z ich aktualnymi adresami zamieszkania, - nadesłanie stosownego dokumentu potwierdzającego, że wskazane osoby są członkami Stowarzyszenia (np. uchwała, statut, lista), - nadesłanie zaświadczenia o wpisie Stowarzyszenia do rejestru stowarzyszeń zwykłych, - nadesłanie uchwały podpisanej przez wszystkich członków Stowarzyszenia o wniesieniu skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 7 marca 2022 r., - nadesłanie uchwały podpisanej przez wszystkich członków Stowarzyszenia o udzieleniu pełnomocnictwa A. M. do reprezentowania Stowarzyszenia przed sądami administracyjnymi, ewentualnie nadesłanie do Sądu egzemplarza skargi podpisanego przez wszystkich członków Stowarzyszenia, - nadesłanie 1 odpisu skargi poświadczonego za zgodność z oryginałem, w przypadku braku pełnomocnictwa dla A. M. odpis winien być podpisany przez wszystkich członków Stowarzyszenia. Powyższe wezwanie, wraz ze stosownym pouczeniem o konsekwencjach jego niewykonania, zostało skutecznie doręczone Stowarzyszeniu 10 czerwca 2022 r. Siedmiodniowy termin do dokonania powyższej czynności bezskutecznie upłynął 17 czerwca 2022 r. W zakreślonym terminie Stowarzyszenie nadesłało listę członków wraz ze wskazaniem ich imion, nazwisk i adresów zamieszkania, Regulamin Stowarzyszenia Zwykłego oraz egzemplarz skargi podpisany wyłącznie przez przedstawiciela Stowarzyszenia A. M., a także uchwałę nr 1 z 30 marca 2022 r., mocą której postanowiono o wniesieniu skargi do WSA w Warszawie na zaskarżone postanowienie, która to uchwała została podpisana inicjałami "A.M.". W piśmie z 14 czerwca 2022 r., przy którym skarżący nadesłał wymienione załączniki, Stowarzyszenie poinformowało, że zaświadczenie o wpisie Stowarzyszenia do rejestru stowarzyszeń zwykłych znajduje się w aktach sprawy. Pełnomocnictwo dla A. M. do reprezentowania Stowarzyszenia przed sądami administracyjnymi wynika zaś z Regulaminu i z faktu pełnienia przez nią funkcji przedstawiciela Stowarzyszenia. Uzasadniając odrzucenie skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że Stowarzyszenie w zakreślonym terminie wykonało prawidłowo jedynie część wezwania, tj. nadesłało listę członków ze wskazaniem ich imion, nazwisk i adresów zamieszkania oraz Regulamin Stowarzyszenia Zwykłego. Pozostałych braków formalnych skargi Stowarzyszenie nie uzupełniło w terminie. Stowarzyszenie, nie zgadzając się z powyższym postanowieniem Sądu pierwszej instancji, złożyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawy z 25 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1923, dalej "ustawa nowelizująca") przyznała stowarzyszeniom zwykłym status tzw. ułomnych osób prawnych (art. 331 k.c.). Stowarzyszenie zwykłe posiada zdolność prawną, która jednakże podlega pewnym ograniczeniom wynikającym z art. 42 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020 r., poz. 2261, dalej: "prawo o stowarzyszeniach"). W związku z przyznaniem statusu tzw. ułomnych osób prawnych stowarzyszenie zwykłe powstaje i może rozpocząć działalność z chwilą wpisu do ewidencji prowadzonej przez organ nadzorujący, natomiast działa w oparciu o regulamin działalności, uchwalany przez osoby w liczbie co najmniej trzech, zamierzających założyć stowarzyszenie zwykłe. Uchwalony regulamin działalności, zgodnie z art. 40 ust. 2 prawa o stowarzyszeniach powinien określać m.in. przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd. Jednakże przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe ma ograniczony zakres umocowania wynikający z ustawy. Z treści art. 41a ust. 2 prawa o stowarzyszeniach wynika, że podejmowanie przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa do dokonania tych czynności. A zatem, przedstawiciel stowarzyszenia może działać w sprawie sądowoadministracyjnej w jego imieniu, w tym wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wszystkich członków stowarzyszenia, a nie tylko na podstawie funkcji przedstawiciela powierzonej mu w regulaminie (por. postanowienia NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OZ 105/17, sygn. akt II OZ 107/17). Wymóg ten dotyczy czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu podejmowanych w imieniu stowarzyszenia zarówno przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe, jak i przez jego zarząd. Podnieść należy, iż ustawodawca w art. 41a ust. 3 pkt 1-5 prawa o stowarzyszeniach jedynie przykładowo wymienił czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, a świadczy o tym użycie w przepisie sformułowania "w szczególności". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu należy uznać wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi. Wola wszystkich członków stowarzyszenia w zakresie wniesienia w imieniu stowarzyszenia skargi winna być wyrażona co do konkretnej sprawy, a nie ogólnie, abstrakcyjnie. Konkretna sprawa dotycząca konkretnej decyzji/bezczynności może wiązać się z różnymi skutkami nie tylko faktycznymi, ale i prawnymi. Niektóre sprawy mogą powodować daleko idące skutki prawne. Jak stanowi art. 40 ust. 1b prawa o stowarzyszeniach każdy członek odpowiada za zobowiązania stowarzyszenia zwykłego bez ograniczeń całym swoim majątkiem solidarnie z pozostałymi członkami oraz ze stowarzyszeniem. Odpowiedzialność ta powstaje z chwilą, gdy egzekucja z majątku stowarzyszenia zwykłego okaże się bezskuteczna. W tym stanie rzeczy w przypadku wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wymagana jest zatem uprzednia zgoda wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego, o jakiej mowa w art. 41a ust. 2 prawa o stowarzyszeniach (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1650/18). W związku z powyższym stwierdzić należy, że stowarzyszeniu zwykłemu niewątpliwie przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, to legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych, w tym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. W tych okolicznościach stwierdzić zatem należało, że wnosząca skargę w imieniu Stowarzyszenia A. M. powinna legitymować się pełnomocnictwem udzielonym jej przez wszystkich członków Stowarzyszenia. Regulamin, na który powołuje się Stowarzyszenie w pkt 19 wskazuje, że przedstawicielem Stowarzyszenia jest A. M. Natomiast w żadnym innym punkcie Regulaminu nie znajduje się pełnomocnictwo udzielone przedstawicielowi do reprezentowania Stowarzyszenia przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się natomiast do wyjaśnień Stowarzyszenia zawartych w piśmie procesowym z 14 czerwca 2022 r. oraz w zażaleniu wskazać należy, że postępowanie administracyjne i postępowanie sądowoadministracyjne są postępowaniami odrębnymi, prowadzonymi na podstawie odrębnych przepisów i w formie osobnych akt sprawy. Złożenie dokumentów rejestrowych w postępowaniu administracyjnym nie zwalnia strony skarżącej z obowiązku złożenia ich w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podkreślenia wymaga, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odmiennie niż przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego regulują kwestię pełnomocnictwa oraz reprezentacji. W związku z tym zasadnie Sąd pierwszej instancji wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia dokumentów w tym zakresie. Tym samym, skoro skarżące Stowarzyszenie, mimo wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi, nie nadesłało wymaganych dokumentów, to Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.