I OSK 1865/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 178/22 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 17 listopada 2021 r. nr SKO.4111/690/2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym i w tym zakresie oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2022r. sygn. akt II SA/Rz 178/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. B., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 17 listopada 2021 r. nr SKO.4111/690/2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego: I. uchylił punkt 1 zaskarżonej decyzji; II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego P. B. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wyrok zapadł w oparciu o następujące okoliczności sprawy: Decyzją z 11 marca 2021 r. organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jako podstawę odmowy wskazał fakt, że stan niepełnosprawności podopiecznej nie powstał w okresie, o jakim mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2023.390 t.j., dalej "u.ś.r."), a ponadto, że skarżący pobiera jednocześnie specjalny zasiłek opiekuńczy w przypadku ustawowego zakazu kumulacji świadczeń, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Uchylając powyższą decyzję Kolegium w decyzji z dnia 14 maja 2021 r. wskazało, że podane przez organ I instancji powody, dla których odmówiono przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tj. moment powstania niepełnosprawności oraz fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie uzasadniają wydanego rozstrzygnięcia. Organ zwrócił przy tym uwagę na spoczywający na organach obowiązek informowania stron o przysługujących im prawach. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia 1 lipca 2021 r. kolejny raz odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, jeszcze raz powołując się na fakt, że niepełnosprawność podopiecznej nie powstała w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b u.ś.r., a ponadto zwrócił uwagę na ewentualną możliwość skierowania osoby wymagającej opieki do Zakładu Leczniczo -Opiekuńczego. W dniu 7 października 2021 r. do organu I instancji wpłynęło pismo z oświadczeniem skarżącego o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 8 października 2021 r. Burmistrz G[...] uchylił decyzję o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego od 1 października 2021 r. Zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji (pkt I decyzji), odmówiło skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2021 r. do 30 września 2021 r. (pkt II ppkt 1 decyzji) i przyznało świadczenie za okres od 1 października 2021 r. do 31 maja 2026 r.( pkt II ppkt 2 decyzji). Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że podopieczna jest osobą zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności. Opiekę nad nią sprawuje skarżący. Kolegium stwierdziło, że opieka sprawowana jest prawidłowo. W oparciu o ustalony stan faktyczny Kolegium wskazało, że skarżący w związku z opieką nad żoną nie jest w stanie podjąć żadnego zatrudnienia, ponieważ nie mógłby pogodzić go z obowiązkami wynikającymi ze sprawowanej opieki. Skarżący nie ma ustalonego prawa do renty, emerytury, renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna i nikt z rodziny takich świadczeń nie pobiera. Zwróciło natomiast uwagę, że skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany w związku ze sprawowaną opieką nad żoną na podstawie decyzji Burmistrza G[...] nr MGOPS.5222.1034.18.2020 z dnia 12 listopada 2020 r. przyznającej zasiłek w wysokości 620 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. Następnie kolejną decyzją z dnia 5 sierpnia 2021 r. nr MGOPS.5222.1034.3.2021 Burmistrz G[...] przyznał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaną opieką nad żoną w wysokości 620 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2021 r. do 31 października 2021r. a następnie decyzją z dnia 8 października 2021 r., działając na wniosek skarżącego, uchylił od dnia 1 października 2021 r. decyzję z dnia 5 sierpnia 2021 r. W świetle powyższego organ II instancji stwierdził, że z dniem 1 października 2021 r., przestała istnieć negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jaką była kumulacja pobierania świadczeń: specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, o które skarżący się ubiegał. P. B. ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 17 listopada 2021 r. zaskarżył w części tj. co do pkt II.1 i wniósł o uchylenie ww. decyzji w zaskarżonej części. We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o zasadności skargi. W uzasadnieniu wskazano, że przepisy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., wykładane łącznie, należy rozumieć w ten sposób, że w sytuacji spełnienia przez beneficjenta uprawnień do obu świadczeń, których jednoczesne pobieranie zostało wykluczone przez przepisy prawa, ustawodawca daje uprawnionemu możliwość wyboru jednego z nich, tj. takiego, które uprawniony uważa za bardziej korzystne dla siebie. Przy czym co należy podkreślić na tle niniejszej sprawy, przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie stawia żadnej granicy czasowej do dokonania takiego wyboru. Poczyniona uwaga powoduje, że dokonany przez uprawnionego wybór świadczenia dla niego korzystniejszego powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą z art. 24 ust. 2 u.ś.r. W myśl tego przepisu, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W świetle przedstawionej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. nie jest zatem, według Sądu I instancji, prawidłowe stanowisko organu drugiej instancji, który uznał, że świadczenie pielęgnacyjne w sprawie może być przyznane skarżącemu dopiero po upływie okresu, na jaki miał on wcześniej ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sąd I instancji podzielił także prezentowane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia korzystniejszego, to organ powinien przedsięwziąć odpowiednie czynności procesowe, aby strona mogła z tego prawa wyboru w pełni skorzystać. W okolicznościach faktycznych sprawy, powinnością organu drugiej instancji orzekającego o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego było dołożenie wszelkich starań ku temu, by, z jednej strony, skarżącemu zagwarantować prawo do otrzymania świadczenia nie tylko zgodnie z dokonanym przez niego wyborem, ale i w poszanowaniu reguły z art. 24 ust. 2 u.ś.r., z drugiej, by przy wykorzystaniu narzędzi procesowych zapobiec kumulatywnemu pobraniu przez niego świadczeń. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie zaskarżając wyrok w zakresie punktu I. Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, w sytuacji kiedy skarga jako niezasadna powinna być oddalona stosownie do normy art. 151 p.p.s.a. na skutek błędnego przyjęcia, że w sprawie zaistniało naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych W związku z powyższym wniesiono o : 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi P. B., 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach (art. 174 p.p.s.a): 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa procesowego, które autor skargi kasacyjnej określił jako " skutek błędnego przyjęcia, że w sprawie zaistniało naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych". Takie określenie podstawy kasacyjnej w kontekście zarzutu naruszenia prawa procesowego nie jest prawidłowe. Wadliwość ta w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 nie dyskwalifikuje jednakże automatycznie tak sformułowanego zarzutu. Treść przytoczonej podstawy kasacyjnej oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że istota wskazanego zarzutu sprowadza się do naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Spór, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie - determinowany zarzutami skargi kasacyjnej - dotyczył wyłącznie daty, od której winno być przyznane P. B. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Zainteresowany miał bowiem przyznany decyzją wcześniejszą specjalny zasiłek opiekuńczy. W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Po myśli natomiast art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z powołanych przepisów jasno wynika zatem, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. Stosownie do treści do art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, iż zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane). W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż do 1 października 2021 r. funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja z 5 sierpnia 2021 r. przyznająca P. B. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad żoną. Dopiero 8 października 2021 r. Burmistrz G[...], działając na wniosek skarżącego, uchylił od dnia 1 października 2021 r. ww. decyzję z dnia 5 sierpnia 2021 r. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że powyższa decyzja o uchyleniu decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie została przez stronę zakwestionowana i - wobec jej niezaskarżenia - stała się ostateczna oraz prawomocna. Okoliczność ta zaś – czego zdaje się nie dostrzegać Sąd I instancji – miała w rozpoznawanej decydujące znaczenie dla określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazać bowiem przyjdzie, iż na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu organ, podobnie zresztą jak i sąd, administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. Należy także zauważyć, że P. B. wystąpił do organu pierwszej instancji ponownie o przyznanie mu specjalnego zasiłku opiekuńczego 14 lipca 2021r. (czyli już po złożeniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego). Nie można wobec tego uznać, że wybór świadczenia pielęgnacyjnego został dokonany przez P. B. z dniem złożenia wniosku w tym zakresie tj. 20 stycznia 2021 r., skoro w dniu 14 lipca 2021 r. zażądał on ponownie przyznania mu specjalnego zasiłku opiekuńczego. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie miał innej możliwości niż orzeczenie o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawcy z dniem 1 października 2021 r. Mając zaś na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., jak też okoliczność pobierania przez P. B. specjalnego zasiłku opiekuńczego nieprzerwanie do dnia 1 października 2021 r., należało ostatecznie przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad żoną począwszy od 1 października 2021 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od 1 stycznia 2021 r. do 30 września 2021 r. W tym bowiem okresie P. B. przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, a co - jak wyżej wspomniano – wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez niego świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych też powodów skład orzekający nie podzielił wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd Wojewódzki i towarzyszącej jej argumentacji, podzielając pogląd aktualnie przeważający w orzecznictwie wyrażony w m. in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2022 r. (sygn. akt I OSK 1400/21) i z dnia 13 stycznia 2022 r. (sygn. akt I OSK 870/21); dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). W konsekwencji więc należało uznać, że zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r. okazały się zasadne. Oparcie zaś w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., zamiast na postulowanym przez skarżącego kasacyjnie art. 151 p.p.s.a., uwarunkowane było jedynie oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd I instancji, a która to ocena okazała się – jak wyżej wskazano – błędna. Na marginesie należy zauważyć, że Sąd I instancji uchylił punkt 1 decyzji z 17 listopada 2021 r., w sytuacji gdy decyzja ta w istocie nie zawiera tak oznaczonego punktu. Zawiera natomiast punkt I oraz punkt II ppkt 1 ( w tej części decyzja została zaskarżona przez P. B.) i punkt II ppkt 2. Błąd w oznaczeniu części uchylonej przez Sąd I instancji decyzji nie ma jednak znaczenia z uwagi na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchylił zaskarżony wyrok w zaskarżonej części ( tj. w pkt I), eliminując tym samym wadliwie oznaczone rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Biorąc powyższe pod uwagę i uznając jednocześnie, że istota sprawy została w tym przypadku dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że ze względu na charakter sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.