II SA/Rz 178/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 17 listopada 2021 r. nr SKO.4111/690/2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla punkt 1 zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego P. B. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") uchylająca decyzję Burmistrza G. ( dalej: "organ I instancji") odmawiającą przyznania P.B. ( dalej: "skarżący") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną B.B. i orzekająca jednocześnie o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad żoną na okres od 1 stycznia 2020 r. do 30 września 2020 r. oraz o przyznaniu tego świadczenia za okres od 1 października 2021 r. do 31 maja 2026 r. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r.") Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że wnioskiem z 15 stycznia 2021 r. skarżący zwrócił się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną. Do wniosku dołączył oświadczenie, że na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. z dniem przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z 11 marca 2021 r. organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jako podstawę domowy wskazał fakt, że stan niepełnosprawności podopiecznej nie powstał w okresie, o jakim mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., a ponadto, że skarżący pobiera jednocześnie specjalny zasiłek opiekuńczy w przypadku ustawowego zakazu kumulacji świadczeń, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Uchylając powyższą decyzję Kolegium w decyzji z 14 maja 2021 r. wskazało, że podane przez organ I instancji powody, dla których odmówiono przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tj. moment powstania niepełnosprawności oraz fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie uzasadniają wydanego rozstrzygnięcia. Organ zwrócił przy tym uwagę na spoczywający na organach obowiązek informowania stron o przysługujących im prawach. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia 1 lipca 2021 r. kolejny raz odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, jeszcze raz powołując się na fakt, że niepełnosprawność podopiecznej nie powstała w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b u.ś.r., a ponadto zwrócił uwagę na ewentualną możliwość skierowania osoby wymagającej opieki do Zakładu Leczniczo -Opiekuńczego. W dniu 7 października 2021 r. do organu I instancji wpłynęło pismo z oświadczeniem skarżącego o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] października 2021 r. Burmistrz G. uchylił decyzję o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego od 1 października 2021 r. Zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji, odmówiło skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2021 r. do 30 września 2021 r. i przyznało świadczenie za okres od 1 października 2021 r. do 31 maja 2026 r. Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że podopieczna jest osobą zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności. Po wypadku porusza się na wózku inwalidzkim. Opiekę nad nią sprawuje skarżący. Kolegium stwierdziło, że opieka sprawowana jest prawidłowo. W oparciu o ustalony stan faktyczny Kolegium wskazało, że skarżący w związku z opieką nad żoną nie jest w stanie podjąć żadnego zatrudnienia, ponieważ nie mógłby pogodzić go z obowiązkami wynikającymi ze sprawowanej opieki. Skarżący nie ma ustalonego prawa do renty, emerytury, renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna i nikt z rodziny takich świadczeń nie pobiera. Zwróciło natomiast uwagę, że skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany w związku ze sprawowaną opieką nad żoną na podstawie decyzji Burmistrza G. znak: [...] z dnia [...] listopada 2020 r. przyznającej zasiłek w wysokości 620 zł miesięcznie na okres od 2020-11-01 do 2021-06-30. Kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] Burmistrz G. po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 14 lipca 2021 r. przyznał mu specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaną opieką nad żoną w wysokości 620 zł miesięcznie na okres od 2021-07-01 do 2021-10-31, a następnie decyzją z dnia [...] października 2021 r. działając na wniosek skarżącego uchylił od dnia 1 października 2021 r. decyzję z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] o przyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad żoną. W świetle powyższego organ II instancji stwierdził, że z dniem 1 października 2021 r., przestała istnieć negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jaką była kumulacja pobierania świadczeń: specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, o które skarżący się ubiegał. W skardze do Sądu skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej daty przyznania wnioskowanego świadczenia zarzucając naruszenie art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez nie przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku o jego przyznanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część danego aktu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie przyznająca skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną, zaskarżona wyłącznie w zakresie terminu początkowego, od którego to świadczenie zostało przyznane. W sprawie nie ma aktualnie sporu co do tego, że skarżący spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ II instancji prawidłowo zakwestionował stanowisko organu I instancji odnośnie negatywnej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia tj. wieku, w którym powstała niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną od wieku, w którym powstała niepełnosprawność. Kolegium, nie miało również wątpliwości co do zakresu świadczonej opieki, jak również co do faktu rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia w celu podjęcia się opieki nad żoną. Pozostała natomiast do rozważenia kwestia przysługującego skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, co do którego skarżący złożył oświadczenie o rezygnacji w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i wiążącej się z tym daty, od której w takiej sytuacji przysługiwać będzie świadczenie pielęgnacyjne. Kolegium ustaliwszy, że Burmistrz G. uchylił decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2021 r. o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 1 października 2021 r. przyjęło, że świadczenie pielęgnacyjne przysługiwać będzie od 1 października 2021 r. tj. od daty, w której skarżącemu nie przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy. Skarżący nie zgadza się z tym stanowiskiem wnosząc o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2021 r., tj. począwszy od miesiąca, w którym złożył wniosek ze wszystkimi wymaganymi dokumentami łącznie z oświadczeniem o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sporze Sąd przyznaje rację skarżącemu. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r.: prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z kolei w myśl art. 27 ust. 5 u.ś.r.: w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Co do zasady, Sąd zgadza się z organem odwoławczym, że nie jest możliwe jednoczesne pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego. Do takiego wniosku niewątpliwie prowadzi wykładnia przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. Niemiej jednak nie zgadza się ze stanowiskiem, że okoliczność, że skarżący miał już wcześniej ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego wykluczała możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie (styczeń 2021 r.), a zatem w sposób uwzględniający okres, za który strona miała już przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazać przy tym należy, że choć skarżący we wniosku z 15 stycznia 2021 r. wskazał, że rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, to w dniu 7 października 2021 r. oświadczył, że rezygnuje z tego świadczenia już w dacie złożenia wniosku. Mimo to organ I instancji, właściwy w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, jak również specjalnego zasiłku opiekuńczego, decyzją z [...] października uchylił prawo do tego świadczenia od 1 października 2021 r., a organ II instancji przyznał świadczenie pielęgnacyjne po tej dacie. Idąca w tym kierunku argumentacja, przy niekwestionowanej okoliczności dokonania przez stronę wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego, w istocie pomija sens normy prawnej wyrażonej w art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., którą w sprawie należało uwzględnić obok przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Celem tych przepisów jest zapobieżenie sytuacji kumulatywnego pobierania świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 65/20, to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy jednak zauważyć, że w treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca przewidział możliwość rozstrzygnięcia zbiegu praw do świadczeń poprzez złożenie przez beneficjenta oświadczenia co do wyboru jednego z nich. Przepisy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., wykładane łącznie, należy rozumieć w ten sposób, że w sytuacji spełnienia przez beneficjenta uprawnień do obu świadczeń, których jednoczesne pobieranie zostało wykluczone przez przepisy prawa, ustawodawca daje uprawnionemu możliwość wyboru jednego z nich, tj. takiego, które uprawniony uważa za bardziej korzystne dla siebie. Przy czym co należy podkreślić na tle niniejszej sprawy, przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie stawia żadnej granicy czasowej do dokonania takiego wyboru (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 748/18). Poczyniona uwaga uprawnia Sąd do stwierdzenia, że dokonany przez uprawnionego wybór świadczenia dla niego korzystniejszego powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą z art. 24 ust. 2 u.ś.r. W myśl tego przepisu, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W świetle przedstawionej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. nie jest zatem prawidłowe stanowisko organu drugiej instancji, który uznał, że świadczenie pielęgnacyjne w sprawie może być przyznane skarżącemu dopiero po upływie okresu, na jaki miał on wcześniej ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stanowisko Sądu koresponduje z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 897/19 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 82/18), gdzie akcentuje się, że przyznanie wcześniej (a nawet pobranie) specjalnego zasiłku opiekuńczego, co do zasady, nie wyklucza następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres, świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. By temu zapobiec, organ powinien podjąć czynności procesowe zmierzające do rozliczenia obu świadczeń ustalonych za ten sam okres, z których jedno zostało już wypłacone. Rozliczenie to mogłoby zostać dokonane poprzez wzajemną kompensatę świadczeń i wypłacenie beneficjentowi różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego już zasiłku (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Opolu z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 302/18 i w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 158/19). Sąd w składzie orzekającym podziela także prezentowane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia korzystniejszego, to organ powinien przedsięwziąć odpowiednie czynności procesowe, aby strona mogła z tego prawa wyboru w pełni skorzystać. W tym kontekście zwraca się uwagę m.in. na powinność organu podjęcia z urzędu działań zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego (zmiany lub uchylenia), z mocą wsteczną, decyzji ostatecznych przyznających prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1129/12, z 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 980/13, z 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2257/16, z 2 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 991/21, z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 870/21, z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 910/21, z 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1194/21, z 26 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1464/21, z 6 października 2021 r., sygn. akt I OSK 559/21). Akcentuje się przy tym, że nawet wypłata świadczenia za cały okres zasiłkowy, ani nawet upływ tego okresu, nie czynią postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej to świadczenie bezprzedmiotowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1987/15). W okolicznościach faktycznych sprawy, powinnością organu drugiej instancji orzekającego o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego było dołożenie wszelkich starań ku temu, by, z jednej strony, skarżącemu zagwarantować prawo do otrzymania świadczenia nie tylko zgodnie z dokonanym przez niego wyborem, ale i w poszanowaniu reguły z art. 24 ust. 2 u.ś.r., z drugiej, by przy wykorzystaniu narzędzi procesowych zapobiec kumulatywnemu pobraniu przez niego świadczeń. Skoro strona złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w styczniu 2021 r., a wraz z tym wnioskiem złożyła oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, to przyznając stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego organ administracji publicznej powinien to prawo przyznać od miesiąca, w którym wpłynął rzeczony wniosek. Czynnością ukierunkowaną na zapobieżenie kumulatywnemu pobraniu świadczeń byłoby podjęcie przez organ stosownych kroków procesowych względem decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd stwierdził, że przyjęta w zaskarżonej decyzji data początkowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, powiązana z końcową datą przyznania stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie znajduje uzasadnienia w świetle powołanych przepisów prawa i w sposób nieuprawniony pozbawia stronę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego już od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie. Z uwagi na powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o czym orzeczono jak w punkcie I wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). W ponownie przeprowadzonym postępowaniu zadaniem organu będzie rozpoznanie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne w zakresie dotyczącym okresu od 1 stycznia 2021 r. do 30 września 2021 r. przy zastosowaniu zaprezentowanej przez Sąd wykładni przepisów.