I OSK 1194/21

Dnia 17 marca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 751/20 ze skargi K[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L[...] z dnia 16 [...] r., nr S[...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r., II SA/Lu 751/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi K[...]na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 16 października 2020 r. znak S[...]w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt. I. decyzji Wójta Gminy K[...] z dnia 15 [...] r., nr G[...] (pkt I. wyroku) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt II. wyroku). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L[...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. przez uznanie naruszenia w toku postępowania administracyjnego: - art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niedokonanie należytych ustaleń faktycznych w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, przez nie odniesienie się do tego, że strona skarżąca w odwołaniu z dnia 16 stycznia 2020 r. dokonała wyboru, o którym jest mowa w art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r." – wskazała, że chce uzyskać świadczenie pielęgnacyjne; - art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez wadliwą ocenę momentu złożenia w dniu 1 czerwca 2020 r. przez skarżącego oświadczenia, co do wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w trybie ww. przepisu prawa. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Ocenę zasadności skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od wskazania, iż oparta ona została na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., choć jej autor nie przypisał poszczególnych zarzutów do odpowiednich podstaw kasacyjnych. O ile nie budzi wątpliwości, iż zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. tyczy naruszenia przepisów postępowania, o tyle art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez wadliwą ocenę momentu złożenia w dniu 1 czerwca 2020 r. oświadczenia o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego budzi wątpliwości. Nie ulega wątpliwości, że przepis art 27 ust. 5 u.ś.r. ma materialny charakter, statuując podstawę prawną wyboru jednego ze zbiegających się uprawnień do świadczeń rodzinnych. Mimo tego powyższy zarzut nie wskazuje formy naruszenia prawa przywołanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie), podaje natomiast, że naruszenie art. art. 27 ust. 5 u.ś.r. nastąpiło przez wadliwą ocenę momentu złożenia oświadczenia o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego nieprawidłowo uznając, iż nastąpiło to w dniu 1 czerwca 2020 r. Kwestionuje zatem ocenę okoliczności faktycznych sprawy prowadzącą do ustalenia daty złożenia przez skarżącą oświadczenia o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego. Sformułowane w taki sposób zarzuty naruszenia prawa materialnego są oczywiście wadliwe, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego zarówno przez błędną jego wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przechodząc do oceny zasadności skargi kasacyjnej należy zauważyć, iż nie jest w sprawie kwestionowany fakt spełnienia przez skarżącą wskazanych w art. 17 u.ś.r. przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Kwestią sporną pozostaje wyłącznie moment, od którego świadczenie takie winno zostać skarżącej przyznane w sytuacji gdy w dniu składania wniosku o jego przyznanie (10 grudnia 2019 r.) skarżąca miała przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym mężem. Odniesienie się do powyższej kwestii wypada rozpocząć od wskazania, iż Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia, jeszcze przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania wybranego przez nią świadczenia, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń, w miejsce aktualnie otrzymywanego. Konieczność unikania tego rodzaju stanu niepewności co do rzeczywistych uprawnień strony (braku pewności prawa), nakazuje zaniechać czynienia przez organy administracji przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia wybranego (korzystniejszego), a przeciwnie, organy winny przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać. W tym zakresie organy winny zastosować adekwatne do okoliczności sprawy rozwiązania proceduralne, które będą gwarantowały stronie urzeczywistnienie przewidzianego w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawa wyboru świadczenia. Podkreśla się przy tym, że to po stronie organu administracji publicznej leży obowiązek podjęcia takich działań aby strona uprawniona do zbiegających się uprawnień nie została pozbawiona możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno świadczenie. (vide: wyroki NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r.; I OSK 1175/18; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19; wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r., I OSK 2199/19; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2021 r., I OSK 2122/20; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2021 r., I OSK 2508/20, wyrok NSA z dnia 4 maja 2021 r., I OSK 304/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Obowiązki organów administracji w powyższym zakresie nie zaczynają się jednak dopiero od momentu złożenia przez stronę wyraźnego wniosku o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej uprawnienie do świadczenia rodzinnego pozostające w kolizji ze świadczeniem pielęgnacyjnym. W sytuacji zbiegu uprawnień organy administracji badając treść żądania strony nie mogą poprzestawać na samej treści wniosku o przyznanie świadczenia. Już z faktu złożenia wniosku o przyznanie jednego ze świadczeń wskazanych w przepisie art. 27 ust. 5 u.ś.r., w sytuacji opisanej w nim kolizji z innym realizowanym już uprawnieniem, może dostatecznie jasno wynikać uzewnętrznienie woli strony, zarówno w zakresie dokonania wyboru jednego spośród zbiegających się świadczeń, jak i w zakresie rezygnacji z wcześniej przyznanego świadczenia. W każdej jednak sytuacji istnienia wątpliwości w tej kwestii, powinnością organu jest wyjaśnienie rzeczywistej treści żądania strony (art. 7 i art. 63 § 2 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 2 u.ś.r.). W takiej sytuacji obowiązki organu mają swe źródło także w zasadzie należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania administracyjnego, a nadto w czuwaniu aby strona z powodu nieznajomości prawa nie poniosła szkody (art. 9 k.p.a.). Na organie spoczywa także obowiązek wskazania stronie przesłanek od niej zależnych, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 2 u.ś.r.). Okoliczność, iż w toku postępowania administracyjnego strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie wpływa na kształt obowiązków organów w powyższym zakresie. Należyte wypełnienie przez organy powyższych obowiązków czyni zadość zasadzie procedowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). W okolicznościach badanej sprawy powyższe obowiązki organów administracji nie zostały należycie wypełnione. W zaniechaniu ich wykonania zasadza się natomiast wadliwość działań organów administracji, prowadząca do nieustalenia w fazie wstępnej postępowania administracyjnego prawidłowej treści żądania strony, w szczególności w zakresie rezygnacji wnioskodawczyni z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 7 i art. 63 § 2 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 2 u.ś.r.). Te zaś błędy rzutowały na wadliwość dalszych czynności podejmowanych przez organy w toku postępowania, uniemożliwiając stronie skorzystanie z prawa wyboru korzystniejszego świadczenia, poczynając od miesiąca, w którym wpłynął wniosek strony z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Wadliwość działań podjętych przez organ I instancji w zakresie ustalenia treści żądania strony, a zaakceptowanych przez organ odwoławczy, stała się przyczyną dalszego pobierania przez skarżącą świadczenia z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego aż do momentu uchylenia decyzji przyznającej to świadczenie na skutek odrębnego wniosku strony z dnia 1 czerwca 2020 r. Konsekwencjami powyższych wadliwości w stosowaniu prawa nie można obarczać strony postępowania, uniemożliwiając jej uzyskanie świadczenia, które byłoby jej należne gdyby organ załatwił sprawę administracyjną w sposób odpowiadający treści art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. Wypada zgodzić się z Sądem I instancji co do tego, iż z odwołania strony od decyzji organu I instancji można wyprowadzić wniosek o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, zaś ewentualne wątpliwości w tym zakresie organ odwoławczy winien rozwiać domagając się od strony wyjaśnienia treści żądania, czego zaniechał. Tym niemniej, powyższe stanowisko Sądu I instancji, odnoszące się do wadliwego ustalenia treści odwołania, jest wyłącznie następstwem zaniechania ustalenia treści żądania strony zawartego we wniosku z dnia 10 grudnia 2019 r. Odczytanie treści tegoż wniosku w sposób naruszający art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 77 § 1, art. 79a § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 63 § 2 k.p.a. i zaniechanie wyjaśnienia, czy obejmuje ono także żądanie uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi zasadniczą wadliwość kontrolowanego postępowania administracyjnego. Z tych względów uznając, iż zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.