II SA/Ol 65/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia ... , nr ... w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z "[...]" r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta (dalej jako: "organ I instancji"), przyznał D. K. (dalej jako: "skarżąca") specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym mamą A. S. na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. W dniu 28 lutego 2019 r. skarżąca wystąpiła do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mamą i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy w przypadku przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżąca wskazała na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2763/17; z 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2758/17; z 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 82/18 oraz z dnia 16 maja 2018 r. , sygn. akt I OSK 132/18. Podniosła, że zgodnie z tymi wyrokami - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej jako: "u.ś.r.") nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której wcześniej prawo to odebrano regulacją niekonstytucyjną, przymuszając do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne, którego przyznanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwania świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreśliła, że fakt uzyskiwania zasiłku dla opiekuna nie może być przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu uprawnień zastosowanie znajduje art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym uprawniony ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Skarżąca stwierdziła, że wobec powyżej przedstawionego stanowiska sądów administracyjnych, brak jest w chwili obecnej konieczności składania w przedmiotowej sprawie wniosku o uprzednie uchylenie decyzji przyznającej jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego albowiem w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie stanowi przesłanki negatywnej do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca powołała się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Decyzją z "[...]" r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z powodu niespełnienia warunku z art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Wyjaśnił, że nie kwestionuje sprawowanej przez skarżącą opieki nad mamą, jednak niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała dopiero po ukończeniu 60 lat. Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 2. przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez co narusza to art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; 3. przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że sam fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Decyzją z "[...]" r., w wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzje i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Kolegium stwierdziło, że w analizowanym przypadku bezspornym pozostaje fakt, iż A. S. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, zaś zaliczenie do znacznego stopnia niepełnosprawności nastąpiło na mocy orzeczenia z dnia 12 października 2017 r. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 16 maja 2011 r. i został on orzeczony na czas nieokreślony. Niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez A. S. 25 roku życia. Kolegium zauważyło, że w związku ze złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, organ nie przeprowadził żadnych czynności. Nie potwierdził również, że okoliczności ustalone przy okazji czynności w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie uległy zmianie. Organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do przeprowadzenia wywiadu i ustalenia czy świadczona przez skarżącą opieka rzeczywiście obiektywnie uniemożliwia jej podjęcie zarobkowania. Odnosząc się natomiast do problematyki czasu powstania niepełnosprawności, Kolegium zgodziło się z argumentacja pełnomocnika skarżącej. Podkreśliło, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z dnia 21.10.2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny nie uchylił co prawda tego przepisu, jednak w treści uzasadnienia jednoznacznie wskazał, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy. Powyższy wyrok ma niewątpliwie wpływ na ocenę uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż stanowisko sądów administracyjnych w analogicznych przypadkach, jak w niniejszej sprawie, jest w zasadzie jednolite, nakazując organom w pierwszej kolejności badać spełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z wyłączeniem zakwestionowanej przez Trybunał przesłanki czasu powstania niepełnosprawności. Wskazana zatem przez organ przyczyna odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, jest chybiona. Ponadto Kolegium podniosło, że skarżąca we wniosku wyraźnie zaznaczyła, że zrezygnuje z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Organ rozpoznał zaś złożony wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przed rozstrzygnięciem co do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie organu odwoławczego, w pierwszej kolejności organ winien uchylić decyzję o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, następnie w odpowiednim czasie, by uniknąć pozbawienia skarżącej środków utrzymania, rozpatrzyć wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem podniesionych wyżej kwestii. Innym rozwiązaniem jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się pobieranego już świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 13.04.2018 r., sygn. akt I OSK 82/18). Organ I instancji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z "[...]" r. odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tej samej przyczyny, co uprzednio. W uzasadnieniu wskazał na ustalenia przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Podał, że A. S. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Ze względu na zły stan zdrowia wymaga pomocy innych osób w wykonywaniu wielu czynności. Opiekę sprawuje jej jedyna córka, D. K. Zakres czynności, który wykonuje: robi zakupy, realizuje recepty, przygotowuje gorące posiłki, pierze, załatwia sprawy urzędowe, ustala wizyty lekarskie, dba o higienę osobistą. Pani A. samodzielnie porusza się po mieszkaniu, przy wyjściu wspomaga się kulą ortopedyczną. Samodzielnie przygotowuje sobie śniadania i kolacje, myje się, załatwia potrzeby fizjologiczne, zmienia opatrunki. Skarżąca przebywa u mamy codziennie, minimum 5 godzin. Podczas wizyty w środowisku nie stwierdzono żadnych zaniedbań w sprawowanej opiece. Organ I instancji zaznaczył, że nie kwestionuje sprawowanej przez skarżącą opieki, jednak zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a art. 17 ust. 1b u.ś.r. pozostaje obowiązującym i organy realizujące świadczenia rodzinne, mają obowiązek go stosować. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z 21 sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało pełnomocnika skarżącej, że wstępna analiza akt sprawy wykazała spełnienie pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wyjaśniono, że w przedmiotowej sprawie nie występują – poza jedną – tzw. negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Podkreślono, że stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia jest pobieranie przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazano na treść uzasadnienia wyroku NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18. Kolegium wskazało, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest uprzednie uchylenie decyzji ustalającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonować będzie decyzja ustalająca stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego nie będzie możliwe. Pouczono skarżącą, że może zwrócić się organu I instancji o uchylenie decyzji ustalającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium wyznaczyło stronie termin 1 miesiąca na przedłożenie decyzji uchylającej decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy. W dniu 9 października 2019 r. Kolegium ustaliło, że skarżąca nie wystąpiła do organu I instancji o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy i nie toczy się żadne postępowanie w tym przedmiocie. Z przekazanych przez organ I instancji dokumentów wynika, że pismem z 17 września 2019 r., adresowanym do MOPS, pełnomocnik skarżącej oświadczył, nawiązując do pisma Kolegium z 21 sierpnia 2019 r., że skarżąca zamierza zrezygnować ze specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o wyraźne wskazanie czy skarżąca rezygnuje z przysługującego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odpowiedzi z 7 października 2019 r. pełnomocnik oświadczył, że skarżąca wnosi o uchylenie decyzji z "[...]" r. przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wywiódł, że odmienne postępowanie doprowadziłoby do pozbawienia skarżącej środków do życia. W związku z tym organ I instancji nie potraktował oświadczenia skarżącej jako wniosku o rezygnację ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, a jedynie jako pismo informacyjne. Ponadto organ I instancji w piśmie z 9 października 2019 r. wskazał, że 9 października wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2019/2020. Postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone na wniosek skarżącej postanowieniem z "[...]" r. Decyzją z "[...]" r., nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty w ten sposób, że: I. odmówiło przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym A. S. na okres od dnia 1 lutego 2019 r. do dnia 31 października 2019 r.; II. przyznało skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z powyższego tytułu na okres: 1. od dnia 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w kwocie 1583,00 zł miesięcznie; 2. od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. w kwocie 1830,00 zł miesięcznie; 3. od dnia 1 stycznia 2021 r. na stałe w wysokości wynikającej z zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski" obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. Powtórzyło, że podstawą odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być fakt, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia. Przy wykładni przepisów art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy uwzględnić argumentację zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W związku z tym w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż wskazano to w tym przepisie, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Dalej Kolegium wywiodło, że podstawę odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym mamą - za okres od 1 lutego 2019 r. do 31 października 2019 r., stanowi okoliczność, iż skarżąca była uprawniona w tym okresie do specjalnego zasiłku opiekuńczego, na podstawie decyzji z "[...]" r. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca wykluczył możliwość jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Co więcej, stosownie do treści art. 27 ust. 5 cytowanej ustawy w przypadku zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego stronie przysługuje prawo do wyboru świadczenia, które chce otrzymywać. Podkreślono, że aby Kolegium mogło przyznać skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego winna ona najpierw zrezygnować z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przy czym za niedopuszczalną uznać należy rezygnację z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego dokonaną pod warunkiem uprzedniego przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium uznało, że pomimo upływu wyznaczonego terminu, strona nie przedłożyła organowi odwoławczemu decyzji uchylającej jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika strona nie podjęła jakichkolwiek czynności w celu uchylenia ostatecznej decyzji ustalającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponieważ jednak omówiona negatywna przesłanka ustała z dniem 31 października 2019 r., tj. z upływem czasu na jaki przyznano skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na okres zasiłkowy 2018/2019, Kolegium uznało uprawnienie skarżącej od dnia 1 listopada 2019 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie powyższej decyzji w części pkt II. i ustalenie na rzecz skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lutego 2019 r. na czas nieokreślony. Zarzuciła naruszenie art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego błędne zastosowanie i przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2019 r., a nie od dnia 1 lutego 2019 roku, tj. od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu radca prawny zaznaczył, że skarżąca nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem tylko w zakresie okresu, na który zostało przyznane świadczenie. Wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W związku z tym uwzględnić należy, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 28 lutego 2019 r. W przypadku ustalenia na rzecz skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniosła także o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Zdaniem skarżącej w tej sytuacji MOPS posiadał wszelkie kompetencje oraz dokumenty, które pozwalały ustalić na rzecz skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Tym samym brak było podstaw prawnych, aby ograniczać świadczenie pielęgnacyjne przyznane na rzecz skarżącej do ram czasowych od dnia 1 listopada 2019 r., a nie od 1 lutego 2019 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."). W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Użyty w tym przepisie zwrot "w granicach sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2507/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie narusza prawa. Istota sporu dotyczy prawidłowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r., a konkretnie rozstrzygnięcia Sądu wymaga, czy skarżącej mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, kiedy w obrocie prawnym pozostawała decyzja przyznająca jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie posiadać prawa do obu wymienionych świadczeń. Art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Brzmienie tych przepisów jest jednoznaczne w swej treści. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki. W sprawie istotnym było więc, że do dnia 31 października 2019 r. w obrocie prawnym funkcjonowała i była realizowana ostateczna decyzja ustalająca na rzecz skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną mamą. Decyzja ta jako ostateczna, miała charakter wiążący i uchylenie takiej decyzji mogło nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tak stanowi art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, który statuuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych i służy zapewnieniu pewności obrotu prawnego. Wzruszenie decyzji ostatecznych ma zatem charakter wyjątkowy. Stosownie do art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Prawidłowo zatem Kolegium informowało skarżącą o konieczności uchylenia najpierw decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy. W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu rezygnacja z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak to deklarowała skarżąca we wniosku. Potwierdza to powoływany przez Kolegium w piśmie z 21 sierpnia 2019 r. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18 (publ. w CBOSA). W wyroku tym NSA wyjaśnił, że strona, która dotychczas korzystała z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. NSA wskazał, że kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Dokładnie tak postąpił organ II instancji w niniejszej sprawie, informując skarżącą, że jedyną przeszkodę do uwzględnienia wniosku stanowi decyzja przyznająca jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Powoływane przez stronę skarżącą wyroki NSA nie przesądzały wpływu decyzji uprzednio przyznających prawo do innych świadczeń dla opiekunów na zakres prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie wskazywały, że wcześniej przyznane prawo mniej korzystne dla strony nie może wykluczać ubiegania się o świadczenie bardziej korzystne da strony. W wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3/19 (publ. w CBOSA) NSA stanął na stanowisku, na kanwie omawianych przepisów, że dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń. W związku z tym w ocenie NSA, dla uniknięcia zbiegu omawianych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. W tym celu organ administracji, kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 9, 77 i 80 k.p.a., powinien stwierdzając, że strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, poinformować ją, iż przeszkodą do jego przyznania pozostaje pobieranie zasiłku dla opiekuna. Zasadnie zatem Kolegium wyznaczyło skarżącej termin 1 miesiąca na przedłożenie decyzji uchylającej przyznany jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Skarżąca zaniechała działań w tym kierunku. Kolegium nie miało zaś kompetencji do działania w tym zakresie z urzędu. Zauważyć należy bowiem, że właściwym do uchylenia decyzji przyznającej skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego był organ I instancji. Dyrektor MOPS mógł wprawdzie po weryfikacji przesłanek, tego samego dnia uchylić prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i następnie przyznać skarżącej odpowiednio prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jednak stanął na stanowisku, że skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W tej sytuacji, zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, jej wniosek o ewentualne uchylenie wcześniejszej decyzji stawał się bezprzedmiotowy. Na skutek zaś wniesienia odwołania, właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, stał się organ II instancji, który nie był uprawniony do rozpatrzenia wniosku o uchylenie decyzji, której nie wydał. Organ odwoławczy nie mógł też zwrócić sprawy organowi I instancji w sytuacji stwierdzenia jedynie błędów natury prawnej. Zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W związku z tym Kolegium nie mogło zwrócić sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z tego powodu, że pozostaje w obrocie prawnym decyzja przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, z nakazem jej uchylenia. W zaistniałej sytuacji prawnej tylko skarżąca mogła podjąć działania zmierzające do uchylenia decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy, czego jednak nie uczyniła, warunkując swój wniosek w tym względzie uprzednim przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego, co jak już wyjaśniono, nie jest dopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów. W związku z powyższym nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 24 ust. 2 u.ś.r. Błędnie skarżąca wywodzi, że zobowiązuje on do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Przepis ten stanowi, że prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i barku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, która nie może sprowadzać się tylko do deklaracji, ale jej wyrazem musi być uchylenie wcześniejszej decyzji. Okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. Tylko uchylenie dotychczasowej decyzji z mocą wsteczną mogłoby uzasadniać przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku. Sąd uprawniony byłby do oceny takiej możliwości (wstecznego uchylenia decyzji) dopiero na skutek skargi od decyzji uchylającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Dostrzec należy bowiem, że decyzja uchylająca prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego dotyczyłaby zupełnie innej sprawy w ujęciu materialnoprawnym niż kontrolowana decyzja. Wymagałaby działania innego organu niż orzekający. Obie decyzje dotyczyłyby odrębnych podstaw prawnych i podlegałyby odrębnemu zaskarżeniu. Prawidłowo zatem organ II Instancji przyjął, że skoro decyzja w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie została uchylona, a jedynie prawo do tego zasiłku ustało z upływem okresu , na który zostało przyznane, tj. z dniem 31 października 2019 r., to prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje skarżącej od dnia 1 listopada 2019 r. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.