I OSK 2184/22

Dnia 8 grudnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1566/21 w sprawie ze skargi D.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 22 czerwca 2022 r. II SA/Gl 1566/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę D. W. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (Kolegium) z [...] września 2021 r. w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej. Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu : 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to: art. 7, art. 8, art. 75 ust. 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez: niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, nieuwzględnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz nieuwzględnienie ustaleń wynikających z zebranego materiału dowodowego przy wydaniu zaskarżonej decyzji, a w szczególności pominięcie, że w przypadku skarżącej brak jest adekwatnej możliwości zastosowania kryterium 200% dochodu określonego w ustawie o pomocy społecznej, mając na uwadze, że skarżąca zamieszkuje na terenie H., zatem porównanie osiąganych przez nią dochodów do tego puntu odniesienia jest krzywdzące i nieproporcjonalne do wysokości kosztów utrzymania i siły nabywczej pieniądza na terenie H., co wyklucza należyte zastosowanie w § 2 ust. 2 pkt a Uchwały Rady Miasta M. z dnia [...].O3.2O12r. nr [...], zgodnie z jego celem i funkcją, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wobec jego wadliwej wykładni i pominięcia, że Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, wobec tego Starosta nie jest związany wyłącznie zapisami Uchwały, zaś uprawniony był do wszechstronnej oceny sytuacji skarżącej, z uwzględnieniem jej szczególnej sytuacji osobistej, rodzinnej i związanej z miejsce zamieszkania, b) § 2 ust. 2a Uchwały Rady Miasta M. z dnia [...] marca 2012 r. . nr [...] w zw. z art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej na skutek błędnego przyjęcia, że czynnik 200 % kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej nie nadaje się wprost do zastosowania w przypadku strony zamieszkującej poza terytorium kraju wobec różnej - działającej na niekorzyść strony siły nabywczej pieniądza. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy obu instancji odmówiły odstąpienia od ustalenia Skarżącej opłaty z pobyt córek - K. i W. – w opiece zastępczej. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organów stanowiły przepisy art. 193 i 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r., pozs. 821 ze zm., dalej "ustawa") oraz uchwały nr XXIV/412/12 Rady Miasta M. z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2012 r. poz. 1640, dalej "uchwała"). Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia organów stanowiło ustalenie, że Skarżąca nie spełnia warunków wynikających z Uchwały nr XXIV/412/12 Rady Miasta M. z [...] marca 2012 r. będących podstawą do odstąpienia, umorzenia w całości lub w części opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, bowiem nie jest osobą bezdomną, niepełnosprawną, długotrwale chorą, bezrobotną, nie dotknęła jej klęska żywiołowa ani inne zdarzenie losowe, nie wychowuje samotnie innego dziecka, nie płaci alimentów a ponadto dochód w gospodarstwie domowym przekracza 200% kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej Stanowisko organów obu instancji podzielił Sąd Wojewódzki oddalając skargę. W skardze kasacyjne podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, co obliguje Sąd kasacyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, objętego punktem 1 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzutu sformułowanego w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów p.p.s.a. To na podstawie tej ustawy sąd administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów k.p.a. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, w powiązaniu z przepisami k.p.a., ewentualnie innymi przepisami dotyczącymi postępowania jeżeli takie przepisy w danej sprawie miały zastosowanie. W niniejszej sprawie Skarżąca nie powiązała zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. z przepisami p.p.s.a., co oznacza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany został wadliwie. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za ich pomocą argumentacji (por.: uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Skarżąca naruszenia wskazanych przepisów postępowania upatruje w pominięciu przez organy i Sąd pierwszej instancji okoliczności, że zamieszkuje w H., co oznacza w jej ocenie, że brak jest podstaw do zastosowania wynikającego z uchwały kryterium 200% dochodu określonego w ustawie o pomocy społecznej. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu Sąd kasacyjny wskazuje, że Skarżąca nie kwestionowała poczynionych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń dotyczących wysokości osiąganego przez nią dochodu oraz ponoszonych przez nią kosztów utrzymania. Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania przyjął ustalenia organów z których wynika, że Skarżąca zamieszkuje w H. i pracuje zarobkowo uzyskując miesięczne wynagrodzenie netto [...] euro (brutto [...] euro). Uwzględniając kurs walut podawany przez Narodowy Bank Polski z dnia wydania decyzji przez organ I instancji wynoszący [...] zł, zasadnie w ocenie Sądu pierwszej instancji przyjęto, że dochód Skarżącej wynosi [...] zł. Ustalając wysokość stałych wydatków Skarżącej sąd odwołał się do jej oświadczenia zgodnie z którym wynoszą one [...] euro. Zatem do jej dyspozycji pozostaje kwota [...]euro, tj. [...] zł. W świetle powyższych ustaleń Sąd zgodził się z twierdzeniem, że dochód Skarżącej przekracza 200% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, który zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.) określony został on w 2021 r. na poziomie 701 zł. Wobec podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji dotyczącej braku podstaw do stosowania przy rozpoznawaniu sprawy kryterium dochodowego wskazanego w ustawie o pomocy społecznej do Skarżącej przebywającej i pracującej w H. Sąd kasacyjny obecnie rozpoznający sprawę wyjaśnia, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 29 sierpnia 2023 r. I OSK 1674/22 (wydanym na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej Skarżącej od wyroku WSA w Gliwicach oddalającego skargę na decyzję odmawiającą odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt synów Skarżącej w pieczy zastępczej). W wyroku tym podkreślono, że Skarżąca nie wskazuje przepisu prawa polskiego, który uprawniałby polskie organy administracji do zastosowania prawa obcego – to jest państwa miejsca stałego zamieszkania osoby wnoszącej o odstąpienie od ustalenia opłaty. Skarżąca zarzucając naruszenie przepisów postępowania podkreślała również, że od momentu jej wyjazdu do H. rozpoczęły się jej problemy zdrowotne, skutkujące koniecznością wydania od 2018 r. kwoty ponad [...] EURO na same prywatne wizyty lekarskie, co oznacza, że w jej przypadku potwierdzone zostało zaistnienie przesłanki długotrwałej choroby. Odnosząc się do tej argumentacji wskazać należy, że rzeczywiście, w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające odbycie przez Skarżącą w 2018 r. 6 wizyt i badań ginekologicznych w H. a następnie dokumenty potwierdzające zrealizowanie w Polsce jednej porady lekarskiej w 2019 r. i dwóch w 2020 r., przy czym jedna z tych wizyt obejmowała badania cytologiczne. Zaskarżona decyzja wydana została [...] września 2021 r., a więc blisko rok po dacie ostatniej udokumentowanej przez Skarżącą wizyty lekarskiej. Oznacza to, że organy a za nimi Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjęli, że nie zachodzi przesłanka długotrwałej choroby, o której mowa w § 2 ust. 3 pkt c uchwały. Jeżeli nawet w 2018 r. Skarżąca zmuszona była do częstego korzystania z konsultacji lekarskich czy też badań, to stan ten ustał w 2019 r. a więc jeszcze przed dniem złożenia wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty. W tej sytuacji nie można postawić Sądowi zarzutu zaakceptowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organy z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 75 ust. 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Sąd kasacyjny dostrzega, że Sąd pierwszej instancji dokonując oceny prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organy odwołał się jedynie do rachunków za wizyty odbyte przez Skarżącą w 2019 r. i 2020 r., jednak pominięcie dokumentów potwierdzających odbycie wizyt i leczenia w 2018 r. nie może w świetle okoliczności sprawy zostać uznane za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zarzut naruszenia przepisów postępowania objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej oraz powiązany z nim zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest § 2 ust. 2a uchwały objęty punktem 2.b. petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. Niezasadny był również zarzut objęty punktem 2.a. petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 194 ust. 3 ustawy wobec jego wadliwej wykładni i pominięcia, że Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, wobec tego Starosta nie jest związany wyłącznie zapisami uchwały, zaś uprawniony był do wszechstronnej oceny sytuacji skarżącej, z uwzględnieniem jej szczególnej sytuacji osobistej, rodzinnej i związanej z miejsce zamieszkania. Stawiając powyższy zarzut Skarżąca dąży w istocie do wykazania, że wydając decyzję o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej organ nie jest związany zapisami uchwały rady powiatu. Stanowisko to jest oczywiście niezasadne, pomija bowiem przepis art. 194 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Jednocześnie, z mocy art. 194 ust. 3 ustawy, starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Zestawienie brzmienia ust. 2 i ust. 3 analizowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że starosta może działać wyłącznie w ramach zakreślonych uchwałą właściwej rady powiatu. Jeżeli uchwała o której mowa w art. 194 ust. 2 ustawy nie zostanie podjęta, starosta nie ma możliwości wydania decyzji, o której mowa w art. 194 ust. 3 ustawy. Starosta nie ma również możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty przy uwzględnieniu innych kryteriów niż wskazane w uchwale podjętej na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy. Z brzmienia art. 194 ust. 2 ustawy wynika bowiem wyłączna kompetencja rady powiatu do określenia zasad umorzenia, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej– na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.