III SO/Kr 16/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A. O. o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu za nieprzekazanie skargi postanawia: I. wymierzyć Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu grzywnę w wysokości 1000 (słownie: tysiąc) złotych za nieprzekazanie skargi sądowi; II. zasądzić od Powiatowego Inspektora Sanitarnego na rzecz A. O. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 5 maja 2022 r. A. O., reprezentowana przez pełnomocnika, powołując się na art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu za nieprzekazanie skargi na czynność objęcia wnioskodawczyni kwarantanną oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Uzasadniając wniosek wnioskodawczyni wskazała, że skarga została doręczona organowi w dniu 17 grudnia 2021 r. i do dnia wniesienia wniosku o wymierzenie grzywny, skarga nie została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zdaniem skarżącej grzywna winna zostać ustalona w odpowiedniej tj. niesymbolicznej wysokości. W odpowiedzi na wniosek organ wskazał, że skargę A. O. wraz z odpowiedzią na nią przekazał przy piśmie do sygn. akt III SO/Kr 12/22 tj. w dniu 24 maja 2022 r. i wniósł o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. Nadto organ wskazał, że uchybił terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a.. Brak dochowania terminu przekazania skargi nastąpił z uwagi na wielość zadań, jakie organ wykonywał w roku 2021 oraz w roku 2022 w związku z ogłoszonym na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanem epidemii wywołanej zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 oraz działaniami wynikającymi z zakresu kompetencji określonych w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz innych ustawach (a to np. ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji czy Kodeksu postępowania administracyjnego etc.). Organ podkreślił, że w dniu 20 marca 2020 r. w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszony został stan epidemii w związku w zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, który wymusił na organach Państwowej Inspekcji Sanitarnej podejmowanie dodatkowych określonych działań na skalę dotychczas niewystępującą w działalności organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Tym samym wielość zdań, ciążących na organie, w tym w szczególności w zakresie dotyczącym zwalczania COVID-19, w relacji do dotychczas wykonywanych przez tut. organ zadań była ogromna. W celu udokumentowania skali i różnorodności podejmowanych działań PIS w załączeniu przekazał kopie sprawozdań za rok 2021 oraz za l kwartał roku 2022, przekazanych przez PIS do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wraz z załącznikami, w tym wykazami działań z zakresu Oddziału Epidemiologii, dotyczącymi zwalczania COVID-19. W szczególności na uwagę zasługuje pozycja dotycząca liczby dochodzeń epidemiologicznych związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, która w roku 2021 wyniosła 421 293. Skala testów w kierunku zakażenia wirusem SARS-CoV-2 od początku ogłoszonego stanu epidemii stale wzrastała. W załączniku do sprawozdania za rok 2021 wykazano 421 293 dochodzeń epidemiologicznych związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Z kolei w załączniku do sprawozdania z dnia 20 kwietnia 2022 r. za l kwartał 2022 r., dotyczącym działań z zakresu Oddziału Epidemiologii liczba dochodzeń wyniosła 216 609. Przy czym dochodzenia epidemiologiczne związane z CON/ID-19, zarówno w roku 2021 oraz 2022 nie stanowiły wyłącznych działań podejmowanych przez PIS. Działania podejmowane przez PIS charakteryzowały się ich wielością oraz różnorodnością, w tym niewykazywaną w sprawozdaniach ogromną liczbą telefonów i e-maili wpływających do PSSE, dotyczących epidemii. PIS rozpatrywał także wnioski o zwolnienie lub skrócenie kwarantanny, wnioski o wyrażenie zgody na opuszczenie miejsca kwarantanny z uwagi na konieczność wizyty u lekarza, wnioski o wyrażenie zgody na zmianę miejsca kwarantanny lub izolacji. Nadto prowadzone były kontrole sanitarne, kontrole interwencyjne, rozpatrywano skargi na pracowników lub organ (przekazywane następnie do organu II instancji), wydawano decyzje administracyjne, prowadzono przesłuchania stron oraz świadków w zakresie chorób zawodowych i innych postępowań administracyjnych, oraz postępowań w sprawach o wykroczenia, występowano do jednostek diagnostyczno orzeczniczych o weryfikację wydawanych orzeczeń w sprawach chorób zawodowych, rozpatrywano zarzuty do postępowań egzekucyjnych. Nadto PIS opracowywał prowadził dochodzenia epidemiologiczne dotyczące ognisk zakażeń szpitalnych. Ponadto w okresie od 15 grudnia 2021 r. PIS rozpatrzył 27 podań dotyczących wezwania do doręczenia decyzji o skierowaniu na kwarantannę/izolację oraz do udzielenia wyjaśnień, zawierających nierzadko po kilkadziesiąt pytań. Jednakże w przypadku skargi skarżącej PIS nie zdołał dochować ustawowego terminu dotyczącego przekazania skargi do sądu. Podstawowe znaczenie miały działania nakierowane na przeciwdziałanie epidemii (dochodzenia epidemiologiczne w efekcie których nakładano izolacje i kwarantanny). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Przepis art. 49 a stosuje się odpowiednio (art. 54 § 1a p.p.s.a). Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Jeżeli skarga została wniesiona: 1) w formie dokumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej organu, o którym mowa w §1 – organ ten przekazuje sądowi skargę i odpowiedź na skargę do jego elektronicznej skrzynki podawczej; 2) w postaci papierowej – organ przekazuje sądowi skargę i odpowiedź na skargę w takiej postaci (art. 54 § 2a p.p.s.a). W przypadku gdy akta sprawy, której dotyczy skarga, są prowadzone przez organ w postaci elektronicznej, organ ten: 1) przekazuje sądowi akta sprawy wraz z informacją o dokumentach, których treść nie jest w całości dostępna w aktach sprawy prowadzonych w postaci elektronicznej, oraz o sposobie i dacie ich przekazania sądowi do jego elektronicznej skrzynki podawczej, a w przypadku gdy ze względów technicznych nie jest to możliwe – na informatycznym nośniku danych; 2) przekazuje sądowi dokumenty z akt sprawy, których treść nie jest w całości dostępna w aktach sprawy prowadzonych w postaci elektronicznej, wskazując na elektroniczne akta sprawy przekazane sądowi w sposób, o którym mowa w pkt 1 (art. 54 § 2b p.p.s.a). W przypadku gdy akta sprawy, której dotyczy skarga, są prowadzone przez organ, o którym mowa w § 1, w postaci papierowej, organ ten przekazuje sądowi akta sprawy oraz, jeżeli taka istnieje, zapisaną na informatycznych nośnikach danych dokumentację elektroniczną, której treść nie jest dostępna w postaci papierowej. (art. 54 § 2c p.p.s.a). Stosownie zaś do art. 55 § 1 powołanej ustawy, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Z przedstawionych regulacji prawnych jednoznacznie wynika, że podmiot, za pośrednictwem którego kierowana jest do sądu administracyjnego skarga na działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jest bezwzględnie obowiązany przekazać skargę sądowi, wraz z kompletem akt sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie 30 dni do dnia otrzymania skargi. Instytucja wymierzenia organowi grzywny w sytuacji braku wywiązania się z nałożonych na niego ustawowych obowiązków w zakresie postępowania sądowoadministracyjnego, ma charakter dyscyplinujący, restrykcyjny i prewencyjny. Mobilizuje ona bowiem organ do niezwłocznego przekazania skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, a jednocześnie stanowi sankcję za niedokonania tych czynności w wymaganym terminie. Zapobiega także naruszeniom tego obowiązku w przyszłości (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2017 r., sygn. I OZ 1702/17 - przywołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a. pobiera się wpis sądowy (Uchwała NSA(7w) z 7.04.2008 r., II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42). Sąd w niniejszej sprawie podziela zaprezentowane stanowisko i przyjmuje, że postępowanie w sprawie wniosku o wymierzenie organowi grzywny nie ma charakteru jedynie incydentalnego postępowania w ramach toczącego się już postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1. Powołany art. 55 p.p.s.a. pozwala sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody. Natomiast wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi i właśnie to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu sąd powinien wziąć pod uwagę wymierzając wysokość grzywny (tak T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi - Komentarz, Warszawa 2005, s. 259; v. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, 2006 r., Nr 6, poz. 156, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OZ 621/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarga wnioskodawczyni na czynność objęcia jej kwarantanną przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego wpłynęła do organu w dniu 17 grudnia 2021 r. (dowód doręczenia k. 9 akt s.). Tymczasem organ zamiast sporządzić odpowiedź na skargę i przesłać wraz z aktami sprawy do Sądu w terminie 30 dni od jej wniesienia tj. do dnia 16 stycznia 2022 r., przekazał skargę dopiero w dniu 24 maja 2022 r. na wezwanie Sądu z dnia 22 kwietnia 2022 r. ( sygn. akt III SO/Kr 12.22). Została zatem spełniona przesłanka do wymierzenia grzywny, albowiem organ uchybił terminowi do wykonania ciążącego na nim obowiązku o ponad 4 miesiące. Mając na uwadze opisane wyżej okoliczności, Sąd uznał wniosek strony za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł. Określając wysokość grzywny w niniejszej sprawie, Sąd miał na względzie zarówno treść wniosku oraz charakter sprawy będący przedmiotem skargi, okres uchybienia terminowi przekazania skargi, argumentację odnotowanego braku przekazania w terminie tej skargi do Sądu jak również fakt, że w dacie rozpoznawania wniosku skarga strony została już przekazana Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi sprawy. W ocenie Sądu, grzywna w ustalonej wysokości stanowić powinna należytą sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Sąd wyjaśnia, że na bieg terminu do przekazania Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę nie mógł mieć wpływu ogłoszony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego, a następnie stan epidemii bowiem w rozpoznawanej sprawie przepisy ustaw "COVID-owych" nie wstrzymały terminu do przekazania skargi, albowiem nie miały one w tej sprawie zastosowania. Wskazania wymaga, że na organie administracyjnym spoczywa obowiązek odpowiedniej organizacji pracy, obejmującej terminowość powierzonych mu zadań. Należy tak zorganizować pracę organu, by mógł on zająć stanowisko w sprawie w ustawowym terminie. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji postanowienia, działając na podstawie przepisu art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzekł, jak w pkt II, działając w tym zakresie w oparciu o przepis art. 200 w związku z art. 205 § 1 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.