III SA/Gd 382/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Zakładu [...] z o. o. w J. z dnia 1 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu [...] w J. z dnia 29 października 2021r. nr [...]; 2. zasądza od Zakładu [...] w J. na rzecz skarżącego J. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Gd 382/22 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 1 lutego 2022r. nr [...] skierowaną do Spółki komandytowej C. i Wspólnicy z siedzibą w S., Zakład Gospodarki Komunalnej w J. sp. z o.o. (zwany dalej "organem") utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia 29 października 2021r. o odmowie dostępu do informacji publicznej, powołując się na przepisy art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020r.. poz. 2176). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 23 sierpnia 2021r. wpłynął wniosek C. i Wspólnicy sp.k. o udostępnienie informacji publicznej, sporządzony na 11 (jedenastu) odrębnych kartach dotyczących poszczególnych lat, tj. roku 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020 i 2021 w przedmiocie: 1) ilości zawartych przez Zakład Gospodarki Komunalnej w J. sp. z o.o. umów w sprawie możliwości uzbrojenia terenu w sieć wodociągową i kanalizacyjną w roku 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020 i 2021, 2) ilości zawartych przez Zakład Gospodarki Komunalnej w J. sp. z o.o. umów przenoszących na rzecz Gminy S. prawa własności do sieci wodociągowej oraz urządzeń kanalizacyjnych wybudowanych przez Inwestorów w roku 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020 i 2021, 3) ilości otrzymanych przez Zakład Gospodarki Komunalnej w J. sp. z o.o. wniosków o wykup sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w roku 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020 i 2021, 4) ilości otrzymanych przez Zakład Gospodarki Komunalnej w J. sp. z o.o. wniosków o rozbudowę sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej w roku 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020 i 2021, 5) kwoty przeznaczonej na wykup sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w roku 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020 i 2021. Po dokonaniu analizy wniosku uznano, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ jej wytworzenie wymaga użycia dodatkowych sił i środków oraz wykonania odpowiednich analiz, na podstawie posiadanych danych i dokumentów, zgodnie z kryteriami wskazanymi we wniosku. W związku z powyższym, mając na uwadze, że prawo do informacji publicznej przetworzonej przysługuje w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, pismem z dnia 6 września 2021r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie z jakich powodów udostępnienie mu żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Na pismo to skarżący nie udzielił odpowiedzi, twierdząc jedynie, że złożył 11 wniosków i każdy z nich powinien być załatwiony z osobna. W dniu 29 października 2021r. została wydana decyzja o odmowie dostępu do informacji publicznej z uwagi na fakt, że wnioskodawca żądając udostępnienia przetworzonej informacji publicznej nie wykazał, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Pismem z dnia 10 grudnia 2021r. wnioskodawca został wezwany ponownie do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie z jakich powodów udostępnienie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi z dnia 14 stycznia 2022r. wnioskodawca wskazał, że żądana informacja nie jest informacją przetworzoną, a jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, ponieważ za taką uznał ją ustawodawca i nadał jej taki charakter. Organ uznał w tej sytuacji, że wnioskodawca nie wykazał, że udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. C., zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. poprzez dowolne uznanie, że wnioskodawca złożył jeden wniosek o dostęp do informacji publicznej na 11 odrębnych kartkach, podczas gdy uznać należało, że wnioskodawca złożył 11 odrębnych wniosków o dostęp do informacji publicznej. Złożenie wniosków nastąpiło w krótkim przedziale czasowym, co wnioskodawca wyjaśnił pismem z dnia 14 października 2021 r. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez dowolne uznanie, że informacje, o udostępnienie których wnosi wnioskodawca stanowią informację przetworzoną, podczas gdy informacje te wbrew twierdzeniom organu nie wymagały użycia dodatkowych sił i środków, a tym bardziej wykonania odpowiednich analiz i zestawień, a wyłącznie dokonania podstawowej czynności matematycznej w postaci zsumowania ilości zawartych umów, złożonych wniosków i kwot przeznaczonych na wykup sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. Organ winien numerować każdą wpływającą do niego sprawę i wystarczającym w zakresie każdego wnioskowanego kryterium powinno być sprawdzenie jaki numer miała ostatnia umowa zawarta w danym roku i jaki numer miał ostatni wniosek złożony w danym roku. Organ dysponujący środkami publicznymi obowiązany jest posiadać kalkulację środków przeznaczonych na każdą dokonywaną czynność, tj. winien pod koniec każdego roku zsumować jaką kwotę przeznaczył na zakup materiałów biurowych a jaką na wykup sieci wodociągowych i kanalizacyjnych, w ramach sprawozdania finansowego. 3) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 8 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. I pkt 3 lit d-f i ust. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez brak publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich, w szczególności o ilości wniosków o wykup sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, o rozbudowę sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej, umów przenoszących na rzecz Gminy S. prawa własności do sieci wodociągowej oraz urządzeń kanalizacyjnych wybudowanych przez Inwestorów, umów w sprawie możliwości uzbrojenia terenu w sieć wodociągową i kanalizacyjną, kwot przeznaczonych na wykup sieci wodnych i kanalizacyjnych podczas gdy, zgodnie z art. 8 ust. 3 organ obowiązany jest za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej podawać do ogólnej wiadomości wskazane informacje, w szczególności w zakresie majątku tych organów, a także sposobu załatwiania spraw przez ten organ, z czego organ nie wywiązuje się do dnia dzisiejszego. 4) naruszenie art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z 9 i art. 107 § 1 pkt 9 kpa poprzez niepouczenie strony w jakim trybie i terminie służy odwołanie od wskazanej decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji i udzielenie dostępu do żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskodawca dnia 23 sierpnia 2021 r. złożył 11 odrębnych wniosków o udostępnienie informacji publicznych. Każdy z wniosków dotyczył odrębnego okresu od 2011 do 2021 r. Zakład Gospodarki Komunalnej w J. Sp. z o.o. bezpodstawnie i bezzasadnie połączył wszystkie odrębne wnioski w jedne uznając je za jeden wniosek sporządzony na jedenastu odrębnych kartach. Wnioskodawca dnia 14 października 2021 r. w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych w postaci wykazania interesu publicznego wyjaśnił, że brak jest podstaw do wykazywania interesu publicznego z uwagi na fakt, że złożył on 11 wniosków, które nie zawierają żądania udostępnienia informacji przetworzonej. Organ, rozpatrując wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy powielił swą argumentację i ponownie zakwalifikował 11 wniosków jako jeden wniosek złożony na 11 kartach, co wprost przeczy woli wnioskodawcy. Organ samowolnie połączył do wspólnego prowadzenia sprawy, które winny być prowadzone osobno. Organ podczas ponownego rozpoznania wniosku nie zważając na argumentację wnioskodawcy zakwalifikował złożone przez niego wnioski jako jeden wniosek. Założenie organu co do jednego wniosku doprowadziło do błędnego przekonania, że wnioskodawca żąda udostępnienia informacji na przestrzeni lat od 2011 do 2021 r. To zaś wymagałoby od organu zsumowania żądanych danych. Co prawda działania te polegałyby na podstawowych działaniach matematycznych - sumowaniu, które w doktrynie i judykaturze uznane zostały jako niebędące przetworzonymi. Organ udostępnić miał dane, które powinien posiadać w związku z corocznym obowiązkiem przygotowywania sprawozdania finansowego. Skarżący wskazał, że informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. W efekcie "przetworzenia" dochodzi do powstania nowego jakościowo dokumentu. W ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest definicji legalnej "informacji przetworzonej" W doktrynie i judykaturze wskazuje się na kilka istotnych cech takowej informacji. Przede wszystkim podnosi się, że zdobycie takiej informacji powodować ma dla organu nieproporcjonalne skutki finansowe i czasowe, koniecznym jest zaangażowanie dużej ilości pracowników, co może zaburzać prawidłowe funkcjonowanie urzędu. Należy brać pod uwagę, fakt, że to organ obowiązany jest ustalić czy dana informacja stanowi informację istotną dla interesu publicznego i dodatkowo obowiązany jest wskazać argumentację przemawiającą za swoim stanowiskiem, czego organ w ramach niniejszego postępowania nie wykazał. Wskazał wyłącznie ogólnikowo, że informacja żądana przez wnioskodawcę wymaga użycia zwiększonych sił, przy czym nie dookreślił jakich dokładnie, podał że informacje te są czasochłonne w ich uzyskaniu w żaden sposób nie szacując czasu jaki pracownicy mieliby poświęcić na ich przekazanie wnioskodawcy. W szczególności organ nie zbadał interesów publicznych, które umożliwiałyby pozyskanie informacji. Co stanowi istotny błąd, gdyż organ dysponuje mieniem publicznym, a każdy obywatel ma prawo wiedzieć w jaki sposób majątkiem tym się dysponuje. Informacją publiczną przetworzoną jest informacja nowa, która powstaje w wyniku dokonania specjalnych analiz czy też zestawień. W przypadku informacji żądanych przez wnioskodawcę nie wymagają one przeprowadzenia analiz, zestawień czy też skomplikowanych czynności intelektualnych. Informacje te wręcz powinny znajdować się w posiadaniu organu, a szczególnie informacja co do kwot przeznaczonych na wykup sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, którą organ jako spółka powinien dysponować w oparciu o przepisy ustawy o rachunkowości i Kodeksu spółek handlowych, które nakładają na każdą Spółkę obowiązek tworzenia bilansów i sprawozdań. Pozostałe informacje mogą zostać uzyskane w drodze prostego sumowania danych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymano argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodatkowo podnosząc, że skarga został sporządzona na nośniku papierowym z oznaczeniem spółki osobowej – C. i Wspólnicy sp. k. Na takim też nośniku sporządzony był wniosek oraz cała korespondencja w sprawie, zatem organ uznawał, że wnioskodawcą i stroną postępowania jest spółka C. i Wspólnicy sp.k. Organ wskazał także, że zarówno skarżąca spółka osobowa C. i Wspólnicy sp.k. jak i komplementariusz tej spółki radca prawny J. C. działają w interesie prywatnym swoich klientów, a nie w interesie publicznym, o czym świadczy uiszczenie wpisu sądowego w sprawie przez mocodawcę i klienta radcy prawnego J. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329) powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Najistotniejszą w niniejszej sprawie kwestią okazałą się być ocena, czy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia 29 października 2021r. skierowane zostały do podmiotu będącego stroną w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierował do spółki J. C., wykonujący zawód radcy prawnego, na druku firmowym Kancelarii Prawnej C. i Wspólnicy. Na druku firmowym brak określenia formy prawnej działania Kancelarii, zaś podpisujący się pod wnioskiem J. C. nie powołał się na działanie w charakterze reprezentanta odrębnego podmiotu prawa. Nie złożył także odpisu KRS ani nie powołał się na wpis do rejestru jakiegokolwiek podmiotu prawa. We wstępie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. C. wskazał także, że składa go "działając w imieniu własnym". Pomimo tego, Zakład Gospodarki Komunalnej w J. sp. z o.o. adresatem obydwu wydanych przez siebie decyzji uczynił Spółkę komandytową C. i Wspólnicy z siedzibą w S. Zgodnie z art. 102 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1526 ze zm.), dalej powoływanej jako K.s.h. spółką komandytową jest spółka osobowa mająca na celu prowadzenie przedsiębiorstwa pod własną firmą, w której wobec wierzycieli za zobowiązania spółki co najmniej jeden wspólnik odpowiada bez ograniczenia (komplementariusz), a odpowiedzialność co najmniej jednego wspólnika (komandytariusza) jest ograniczona. Spółka ta powstaje z chwilą wpisu do rejestru (art.109§1 K.s.h.). Art. 8 §1 K.s.h. stanowi zaś, że spółka osobowa może we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Zatem spółka komandytowa jest odrębnym od jej wspólników podmiotem prawa, którego zdolność prawna, zasady odpowiedzialności i reprezentacji są określone w przepisach K.s.h. Biorąc pod uwagę treść wniosku i późniejszej korespondencji prowadzonej przez Zakład Gospodarki Komunalnej w J. sp. z o.o. z wnioskodawcą należy stwierdzić, że brak było jakichkolwiek podstaw, by uznawać, że podmiotem domagającym się udzielenia informacji publicznej jest Spółka komandytowa C. i Wspólnicy z siedzibą w S. Wnioskodawcą był bowiem działający w imieniu własnym J. C. wykonujący zawód radcy prawnego. Niedopuszczalnym jest identyfikowanie podmiotu wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej jako spółki komandytowej jedynie w oparciu o użyty papier firmowy, na którym zresztą określenie "spółka komandytowa" w ogóle nie widnieje. Ewentualne wątpliwości co do identyfikacji podmiotu wnioskującego organ winien wyjaśnić przed wydaniem decyzji. Ponadto powołana wyżej treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie pozostawia najmniejszych wątpliwości, że wnioskodawcą jest skarżący J. C. występujący we własnym imieniu. Przedstawione wyżej okoliczności przesądzają o tym, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia 29 października 2021r. dotknięte są wadą o której mowa w art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. W tej sytuacji Sąd zobligowany był treścią art. 145§1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. do stwierdzenia nieważności obydwu powołanych wyżej decyzji. Określenie wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie wymaga rozważenia przez sąd merytorycznego stanowiska organu (Zakładu Gospodarki Komunalnej w J. sp. z o.o.) wyrażonego w uzasadnieniach wydanych decyzji. Okolicznością niekwestionowaną był charakter żądanej przez skarżącego informacji jako informacji publicznej. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że organ wykonując zadania publiczne jako spółka komunalna i w związku z tym zarządzając środkami publicznymi zobowiązany jest do udzielania informacji związanych z wykonywaniem tych zadań i gospodarowaniem tymi środkami. Organ wadliwie przyjął natomiast, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, uzależniając jej udostępnienie od wykazania szczególnego interesu publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że informacja przetworzona jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji/obowiązków organu, a powstanie informacji przetworzonej jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, służącego przygotowaniu specjalnie dla wnioskodawcy informacji, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. Informacja przetworzona wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji, a w efekcie "przetworzenia" powstaje nowy jakościowo dokument. Przetworzeniem nie będzie tym samym np. sięganie do dokumentów archiwalnych. Informacja przetworzona to bowiem taka informacja publiczna, która wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskiwanie określonych środków osobowych i finansowych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2022r. sygn.. akt III SA/Gd 387/22). Zdaniem Sądu, ustalenie ilości złożonych wniosków i zawartych umów związanych z podstawową działalnością spółki komunalnej na przestrzeni 11 ostatnich lat, nie może być uznane za informacją przetworzoną. Rzeczą spółki komunalnej jest prowadzenie dokumentacji i ewidencji dokumentów w sposób na tyle przejrzysty i uporządkowany, by nie nastręczało nadmiernych trudności ustalenie liczby wniosków i zawartych umów oraz kwot wydatkowanych środków publicznych w związku z zawartymi umowami. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku rzeczą Spółki będzie udostępnienie skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej. Nie ma przy tym znaczenia ocena organu co do celu w jakim skarżący wnioskuje o udostępnienie informacji, skoro zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 u.d. i p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zaś od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Nie ma natomiast racji skarżący domagając się, by jego 11 identycznych (różniących się jedynie latami, których dotyczą) wniosków o udzielenie informacji publicznej potraktować jako wnioski wymagające odrębnych rozstrzygnięć. Jedną z naczelnych zasad dobrej administracji jest działanie możliwie najprostszymi środkami zmierzającymi do załatwienia sprawy. Złożenie 11 odrębnych wniosków o dostęp do informacji publicznej bynajmniej nie obliguje organu do rozpoznawania każdego z nich z osobna, skoro zostały złożone równocześnie i dotyczą identycznych kwestii związanych z kolejnymi latami działania spółki komunalnej. Zarówno wniosek mógł być w tej sytuacji złożony w formie jednego pisma jak i jego załatwienie może nastąpić w formie jednej czynności lub aktu. Nie zasługuje na aprobatę oczekiwanie wnioskodawcy, by organ podjął działania nadmiernie sformalizowane, prowadzące do utrudnienia jego działalności i podwyższenia kosztów tego działania przez zbyteczne mnożenie korespondencji prowadzonej w sprawie. Nadmienić należy dodatkowo, że rzeczą spółki komunalnej jest prowadzenie dokumentacji i ewidencji dokumentów w sposób na tyle przejrzysty i uporządkowany, by nie nastręczało trudności ustalenie liczby wniosków i zawartych umów. Wobec uwzględnienia skargi Sąd orzekł o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 200 p.p.s.a. Powołane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).