I SA/Wa 846/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. umarza administracyjne postępowanie odwoławcze. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r Prezydent [...] po rozpatrzeniu wniosku spółki "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] - użytkownika wieczystego gruntu, orzekł o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w dzielnicy [...][...] poprzez: I. zmianę rodzaju budynku o identyfikatorze [...] według Klasyfikacji Środków Trwałych z "109 - pozostałe budynki niemieszkalne", na ..110 - budynki mieszkalne" i ujawnienie: klasy według PKOB "1122" - budynki o trzech i więcej mieszkaniach, głównej funkcji "I 122.Dw" - budynek wielorodzinny, dodatkowej funkcji "1230.In" - inny budynek handlowo-usługowy, oraz 2. wpisaniu użytku gruntowego "B" - tereny mieszkaniowe w miejsce dotychczasowego - inne tereny zabudowane. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Miasto [...]. [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że w przedmiotowej sprawie zebrany materiał dowodowy w postaci dokumentacji architektoniczno- budowlanej wykazuje, że na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny z usługami. Rodzaj i wypełnianą funkcję tego budynku potwierdza znajdująca się w aktach sprawy prawomocna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia 21 listopada 2011 r. nr [...] umarzająca postępowanie administracyjne dotyczące nieruchomości przy ul. [...] w [...], w której jednoznacznie stwierdzono, iż sposób użytkowania tego obiektu jako mieszkalny z usługami w parterze nie uległ zmianie i jest zgodny z uzyskanymi pozwoleniami. W decyzji tej stwierdzono także, że prowadzony w obiekcie wynajem lokali mieszkalnych nie powoduje zmiany warunków określonych art. 71 ust. 1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r - Prawo Budowlane, uzasadniające zmianę sposobu użytkowania, a fakt wynajmu lokali mieszkalnych na podstawie umów cywilnych w obiekcie nie oznacza świadczenia usług hotelarskich. Jak wynika z załącznika nr 1a "Specyfikacja pojęciowego modelu danych ewidencji gruntów i budynków" do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, główna funkcja budynku jest określana jako sposób użytkowania w przeważającej, pod względem powierzchni użytkowej, części tego budynku, natomiast przez inną funkcję budynku określa się sposób użytkowania części budynku innej niż obejmującej główną funkcję. Zarówno informacje uzyskane od spółki "[...]" Sp. z o.o. / wniosek z dnia [...] października 2019 r./, jak i protokół oględzin z dnia [...] października 2019 r. sporządzony przez pracowników Urzędu Miasta [...] dla [...] - odwołującej się potwierdzają, że w budynku znajdują się w przeważającej ilości lokale mieszkalne, kilka lokali użytkowych i 1 lokal biurowy. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że dokumentacja architektoniczno-budowlana dotycząca przedmiotowego obiektu budowlanego, jak i ww. ustalenia wskazują na główną funkcję budynku położonego na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] jako mieszkalna. Stosownie do pkt 12 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w konsekwencji wymagana jest zmiana użytku gruntowego z dotychczas wykazanego "Bi" - inne tereny zabudowane na "B" -tereny mieszkaniowe. A Prezydent [...], zasadnie orzekł, że wykazanie podczas modernizacji gruntów i budynków w roku 2007 funkcji biurowej budynku o identyfikatorze [...] jedynie na podstawie wywiadu terenowego, było błędne i jako organ odpowiedzialny za utrzymanie operatu ewidencyjnego w aktualności miał obowiązek wprowadzić odpowiednie zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniosło Miasto [...] zarzucając jej naruszenie prawa materialnego: 1) art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 1, art. 24 ust 2a pkt 2 i ust 2b pkt 2 ustawy z dnia Prawo Geodezyjne i Kartograficzne w związku z § 45 ust 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i niewłaściwą wykładnię i zmianę rodzaju budynku o identyfikatorze [...] wg Klasyfikacji Środków Trwałych z 109 - pozostałe budynki niemieszkalne" na "110- budynki mieszkalne" oraz ujawnienie: klasy wg PKOB "1122"- budynki o trzech więcej mieszkaniach, głównej funkcji "1122.Dw" - budynek wielorodzinny, dodatkowej funkcji "1230.In" - inny budynek handlowo-usługowy, a także wpisaniu użytku gruntowego "B" - tereny mieszkaniowe w miejsce dotychczas wykazanego użytku "Bi -inne tereny zabudowane". 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 80, 85 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, zaniechanie dążenia do ich wyjaśnienia mimo obowiązku podejmowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał skargę za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja wydana została w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez Miasto [...]. A zatem zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy jednostce samorządu terytorialnego przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., w którym organem właściwym do wydania decyzji jest jej organ wykonawczy. Kluczowe znaczenie ma w tym przypadku pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, którym powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. I tak, Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15,( dostępna na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), w której wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. W powoływanej uchwale, której wywody mają zastosowanie do rozpatrywanej sprawy, stwierdzono, że "sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga jednak zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. (...) Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby jego stronom". Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnych zasad legalności działania (art. 6 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Ponadto, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Wobec powyższego, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w ślad za przedstawicielami doktryny i orzecznictwa stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Bez znaczenia pozostają w tej sytuacji uprawnienia właścicielskie Miasta [...] do przedmiotowej nieruchomości. Okoliczności te uszły jednak uwadze [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego , co spowodowało nieuprawnione uznanie skuteczności wniesionego przez Miasto [...] środka prawnego jako pochodzącego od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a przez to jego merytoryczne rozpoznanie i zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wniesienie zaś odwołania przez podmiot, który nie ma legitymacji strony oznacza, że w sprawie wystąpiła przeszkoda o charakterze podmiotowym uniemożliwiająca prowadzenie wszczętego nim postępowania przed organem drugiej instancji i merytorycznego rozpoznania sprawy, a to prowadzić musi do jego umorzenia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 sierpnia 2016 r. I SA/Wa 662/16, Lex nr 2228792). W świetle zatem prawidłowo poczynionych ustaleń stanu faktyczno-prawnego obowiązkiem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego było umorzenie postępowania odwoławczego, jako zainicjowanego przez podmiot ku temu nieuprawniony i z tej przyczyny bezprzedmiotowego. Nie czyniąc tak, naruszył więc w sposób mający wpływ na wynik sprawy przepisy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w warunkach, gdy ze względu na brak odwołania pochodzącego od strony było to niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji (pkt 1 wyroku). Ze względu zaś na bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, działając na podstawie art. 145 § 3 powołanej ustawy, orzeczono o jego umorzeniu (pkt 2 sentencji wyroku). Uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie prowadzonego przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postępowania odwoławczego czyni zbędnym odnoszenie się do merytorycznego stanowiska organu, a także do sformułowanych w tym kontekście zarzutów skargi. Te bowiem mogłyby stanowić przedmiot oceny i rozważań Sądu, gdyby zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu zainicjowanym przez podmiot do tego uprawniony.