II SA/Bd 1241/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi T.F. i G.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz każdego ze skarżących kwotę po [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] Wójt Gminy Ś. [...] na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 71 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 z późn. zm.), a także § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej "Kpa"), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] grudnia 2011 r. inwestora A. W. ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie 2 obiektów inwentarskich - kurników dla indyków o obsadzie 10.000 sztuk każdy (łącznie 20.000 sztuk, 480 DJP) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową na działce nr [...] w P. , gmina Ś. [...]. Od decyzji organu I instancji G. F. i T. F. (zwani dalej "skarżącymi") złożyli odwołanie, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając naruszenie: 1) art. 28 Kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania; 2) art. 7 w zw. z art. 77 Kpa poprzez zaniechanie zebrania i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w przedmiocie oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko; 3) art. 84 Kpa poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy inwestycja spowoduje trwałe zniekształcenie rzeźby terenu oraz na okoliczność ustalenia rodzaju i przepustowości przydomowej oczyszczalni. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia SKO wynika, że sprawa była już kilkukrotnie rozpoznawana, z tym, że m.in. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. SKO stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Ś. [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., a to na skutek rozpoznania wniosku Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Podstawą stwierdzenia nieważności było przyjęcie, że w toku przeprowadzonego postępowania Wójt Gminy Ś. [...] nie wykonał obowiązków związanych z udziałem społeczeństwa (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku (...)), co oceniono jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., Wójt Gminy Ś. [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wskazaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. SKO podało, że pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. organ I instancji zawiadomił o ponownym prowadzeniu powyższego postępowania, a to na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. W toku prowadzonego postępowania, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. wyraził opinię z dnia [...] września 2014 r., że dla planowanego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. ustalił zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. organ I instancji ustalił zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie do czasu przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Na skutek przedłożenia powyższego raportu, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. organ I instancji podjął zawieszone postępowanie. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. w opinii z dnia [...] kwietnia 2014 r. stwierdził, że nie wnosi dodatkowych uwag do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił jego warunki. Dnia [...] października 2015 r. przeprowadzono oględziny działki nr [...]. SKO wskazało, że w uprzednio wydanej decyzji uznało za wiarygodne i cechujące się mocą dowodową dokumenty zgromadzone w sprawie za wyjątkiem raportu oddziaływania na środowisko. W raporcie uwidoczniono różne aspekty oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w postaci emisji substancji: amoniaku, chloru, formaldehydu, tlenów azotu, dwutlenku siarki, tlenku węgla, pyłów i innych substancji. Zasięg tego oddziaływania w odniesieniu do niektórych substancji przedstawiono na mapach, jednakże przedstawiono wyłącznie niewielki zakres oddziaływania w postaci emisji tych substancji. Zakres i wymiar powinien zostać przedstawiony w pełnym zakresie i stanowić podstawę weryfikacji stron postępowania. Przysługiwanie danym osobą interesu prawnego powinno być udokumentowane w aktach organu administracji. W kolejnym aspekcie SKO zwróciło uwagę na pominięcie ustanowionego w sprawie A. W. radcy prawnego B. F.. W ocenie SKO wyjaśnienia wymagała również kwestia przepustowości oczyszczalni ścieków o wydajności 5 m3 m/h w sytuacji, gdy w przypadku zmywania ścianek i posadzki ma powstać 21,7 m3 ścieków. W raporcie wyjaśniono ile inwestycja ma generować odpadów i jak mają zostać zagospodarowane, natomiast brak jest oceny wpływu powyższego na środowisko. Wobec powyższych uchybień SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. W związku z ponownym rozpoznaniem sprawy, organ I instancji uzyskał od wnioskodawczyni mapy z naniesionym zasięgiem oddziaływania inwestycji. Ponadto wnioskodawczyni wyjaśniła, iż możliwość stałego odstawiania odchodów do biogazowi w M. wynika z zawartego porozumienia. Wnioskodawczyni wyjaśniła także kwestię zagospodarowania ścieków podając, iż ścieki podzielić należy na dwie grupy. Pierwsze sanitarno - bytowe w ilości około 0,04 m2 na dobę oraz drugie ścieki technologiczne w ilości 21,7 m3. Powyższa ilość będzie mogła zostać odprowadzona do oczyszczalni ścieków, ponieważ sprzątanie kurnika zostanie rozłożone na 4 tygodnie. Organ I instancji uzyskał również uproszczony wypis z rejestru gruntów dla działek położonych w obrębie 0018 S. , jednostka ewidencyjna B.. Według SKO krąg stron postępowania poszerzony został o wszystkie osoby, właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wobec powyższego krąg stron wyniósł 50 podmiotów (osób fizycznych i prawnych). W celu zawiadomienia stron dokonano obwieszczeń w Sołectwach P. oraz S. a także w Urzędzie Gminy B. oraz Urzędzie Gminy Ś. [...]. Zdaniem SKO zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ organ I instancji rozszerzył krąg stron postępowania o właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania. Obszar oddziaływania został wyznaczony na podstawie przedłożonych przez inwestora map. Osobna mapa wyznacza izolinie stężeń średnich amoniaku. Organ uznał przedłożone przez inwestora mapy za wiarygodne, ponieważ stanowią uzupełnienie złożonego raportu oddziaływania na środowisko. Nie przedłożono przeciwdowodów, które pozwoliłby podważyć wiarygodność przedłożonych map. W odniesieniu twierdzeń jakoby nie przedłożono żadnego dowodu na okoliczność wykazania, iż odpady będą odprowadzone do biogazowi SKO wskazało, iż w aktach sprawy znajduje się list intencyjny A. P. sp. z o.o. w sprawie przyjęcia odpadów, tj. obornika drobiowego powstałego w procesie produkcji. Na tym etapie postępowania umowa z odbiorcą odpadów nie może zostać zawarta, ponieważ inwestycja nie została zrealizowana. Ponadto żadna z umów nie wiąże ze sobą stron na zawsze, lecz na czas określony lub nieokreślony z możliwością wypowiedzenia. Podobnie SKO oceniło zarzuty dotyczące nie przedłożenia umów z rolnikami na odbiór nawozów, stwierdzając, że tego typu usługi realizowane są przede wszystkim na podstawie umów ustnych. Kolejny z podniesionych zarzutów dotyczących sytuacji, gdy inwestor nie będzie miał woli lub możliwości oddania pomiotu indyczego do biogazowi również nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozostawienie odpadów bezpośrednio na gruncie będzie się wiązało z naruszeniem prawa i spotka się sankcją karną lub administracyjną. SKO rację przyznało inwestorowi w kwestii zakazów obowiązujących na terenie chronionego krajobrazu Doliny Osy i Gardęgi, ponieważ zakaz nie dotyczy przedsięwzięć, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu. Zarzut dotyczący przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia czy inwestycja wpłynie na ukształtowanie terenu SKO uznało za nieprawidłowy, ponieważ w ocenie organu każda inwestycja wpływa na ukształtowanie terenu również budowa fundamentów i zbiornika retencyjnego zaś zgłoszony dowód zmierza jedynie do przedłużenia postępowania oraz zwiększenia jego kosztów, ponieważ przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jest długotrwałe i kosztowne. Ustalenia raportu oddziaływania na środowisko, do czego zmierzają skarżący mogłoby zostać podważone innym równoważnym raportem oddziaływania na środowisko. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zaskarżyli skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zarzucając naruszenie: 1. art. 28 Kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania; 2. art. 7 w zw. z art. 77 Kpa poprzez zaniechanie zebrania i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w przedmiocie oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko; 3. art. 40 § 2 Kpa poprzez niezastosowanie i doręczanie pism bezpośrednio inwestorowi, a nie ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi; 4. art. 84 Kpa poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy inwestycja spowoduje trwałe zniekształcenie rzeźby terenu oraz na okoliczność ustalenia rodzaju i przepustowości przydomowej oczyszczalni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.). Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej ,,p.p.s.a.", decyzja administracyjna czy postanowienie podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w tak zakreślonych ramach badanie sprawy wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie 2 obiektów inwentarskich - kurników dla indyków o obsadzie 10.000 sztuk każdy (łącznie 20.000 sztuk, 480 DJP) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową na działce nr [...] w P. , gmina Ś. [...] toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) dalej "Kpa". Stosownie do art. 107 § 1 Kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Zgodnie zaś z § 3 powołanego artykułu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z powyższego wynika, że decyzja winna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Stanowi ono integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, zarówno stronie, jak i sądowi administracyjnemu kontrolującemu zgodność z prawem rozstrzygnięcia organu. "Uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 488). W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien, zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe i jakie wywiódł z nich skutki prawne. Rozstrzygnięcie organu, które tych obligatoryjnych elementów nie zawiera należy uznać za wadliwe, a taki zarzut - zdaniem Sądu orzekającego - można postawić decyzji organu II instancji. Problematyka niniejszej sprawy jest skomplikowana o czym świadczy fakt, że została stwierdzona nieważność decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r. decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2014 r., czy też w kolejnym postępowaniu SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Zatem sprawa była kilkukrotnie rozpoznawana przez organy obu instancji. Podstawą materialnoprawną przedmiotowej sprawy była zaś ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405). Inwestor wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. zwróciła się do Wójta Gminy Ś. [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację polegającego na budowie 2 obiektów inwentarskich w postaci kurników dla indyków o obsadzie po 10.000 sztuk każdy (240 DJP każdy) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową na działkach nr [...] w miejscowości P.. Przedsięwzięcie tego rodzaju zaliczane jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy jego realizacja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, którą przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 1). Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmować powinno w szczególności: weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie w aktach administracyjnych znajduje się Raport oddziaływania na środowisko z grudnia 2014 r. W tym miejscu zasygnalizować wypada utrwalony w judykaturze pogląd, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, chociaż jest dokumentem prywatnym, jest opracowany przez osoby posiadające wiadomości specjalne, to musi być kompleksowy, spójny i rzetelny. Oznacza to, że raport musi uwzględniać wszystkie wymagania nałożone przez ustawodawcę w świetle przepisu art. 66 ustawy, ponieważ jest także kluczowym dowodem w tym postępowaniu administracyjnym. Sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny treści merytorycznej raportu w zakresie, w jakim wymaga to wiedzy specjalistycznej. Ocena Sądu odnośnie raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czy spełnia wymagania ustawowe (por. np. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2015 r., II OSK 2313/13; z dnia 28 czerwca 2014 r., II OSK 495/13 i inne). Przenosząc powyższe na kanwę rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie decyzji winno być w tych obszarach szczególnie jasne i precyzyjnie wskazywać, jaki stan faktyczny i w oparciu o jakie dowody organ przyjął je za podstawę rozstrzygnięcia i w oparciu jaki stan faktyczny i w oparciu o jakie dowody organ przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia oraz jakie skutki prawne dla ustalonego stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy z nich wywiódł. W niniejszej zaś sprawie dokładne ustalenie stanowiska organu II instancji w tym zakresie jest bardzo utrudnione, jeśli wręcz nie niemożliwe. Podkreślenia wymaga nadto, że rolą organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy, co do meritum w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, z odniesieniem się do zarzutów odwołania. Nadto zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko dokonania kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego ale przeprowadzenia postępowania przez organ II instancji w pełni merytorycznego, czemu organ wydając sporną decyzję nie sprostał. Tymczasem uzasadnienie decyzji SKO zawiera chaotycznie przedstawiony stan faktyczny i prawny. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO głównie stwierdza, że zarzuty owe nie zasługują na uwzględnienie zaś organ I instancji zastosował się do wytycznych SKO. Odniesienie się do zarzutów skarżących jest lakoniczne i nieprawidłowo uargumentowane. Ponadto SKO nieprawidłowo podało jako podstawę prawną rozpatrywanej sprawy art. 138 § 2 Kpa czy nr decyzji organu I instancji (str. 1 decyzji). Poza tym w tekście decyzji znajdują się liczne błędy literowe. Ponownie rozpatrując sprawę, organ wyda decyzję uwzględniającą powyższe wskazania Sądu. Z opisanych przyczyn zaskarżoną decyzją naruszono również wynikającą z art. 8 Kpa zasadę budowania zaufania do organów władzy państwowej. Nie może ulegać wątpliwości, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w opisanym zakresie decyzja SKO wymyka się w istocie kontroli Sądu. Należy też podkreślić, że na organach ciążą obowiązki prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 Kpa) oraz zasady przekonywania (art. 11 Kpa), które wyrażają się w obowiązku stosownego uzasadnienia decyzji. Strona musi, zatem dokładnie wiedzieć, przede wszystkim, jakie jest stanowisko organu oraz z czego konkretnie ono wynika. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób niebudzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 Kpa zgodnie, z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. W okolicznościach badanej sprawy tego nie uczyniono. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 Kpa, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji rozstrzygnięcia na podstawie art. 200 p.p.s.a.