I OSK 684/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Raszyn od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1291/21 w sprawie ze skargi Gminy Raszyn na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem 1 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1291/21 oddalił skargę Gminy Raszyn na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990), zwanej dalej "u.g.n.", poprzez błędne uznanie, iż umowa nabycia przez Gminę Raszyn nieruchomości objętej zaskarżonym postanowieniem zawarta w formie aktu notarialnego Rep A nr [...] w dniu 12 grudnia 2003 r. pomiędzy G. B. i M. B. a Gminą Raszyn mogła stanowiła umowę o której mowa w art. 114 ustawy i dopiero przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie pozwoli na przesądzenie, iż mamy do czynienia z dobrowolnym, a nie przymusowym nabyciem nieruchomości; b) art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że przepis ten ma zastosowanie do zwrotu nieruchomości nabytych w drodze umowy cywilnoprawnej zawieranej bez tzw. przymusu wywłaszczeniowego w każdej sytuacji, bez względu na oczywistość i możliwość stwierdzenia na "pierwszy rzut oka" że w sprawie zastosowano przepisy "zamówieniowe" a nie "wywłaszczeniowe" oraz błędne uznanie, iż w oparciu o ww. przepis można poczynić wyłącznie ustalenia merytoryczne co do sposobu i charakteru nabycia jedynie w zakresie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, a nie w zakresie wstępnej analizy wniosku; c) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż inną uzasadnioną przyczyną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może być art. 136 ust. 3 u.g.n., bowiem ww. artykuł w ocenie Sądu wymaga przeprowadzenia oceny merytorycznej w ramach postępowania wywłaszczeniowego, a nie w zakresie wstępnej analizy wniosku Wskazując na powyższe zarzuty Gmina Raszyn wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi oraz uchylenie postanowienia Wojewody Mazowieckiego, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie stwierdzić należy, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 61a § 1 k.p.a poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż inną uzasadnioną przyczyną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może być art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy drugiej z wymienionych w art. 61a § 1 k.p.a. podstaw odmowy wszczęcia postępowania, tj. uzasadnionych przyczyn. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych ta podstawa odmowy wszczęcia postępowania dotyczy tych przypadków, w których niespełnienie przesłanek procesowych ujawnia się już na etapie złożenia wniosku, a stwierdzenie tej okoliczności nie wymaga czynności wyjaśniających. Inaczej ujmując przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne. Jeżeli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to wówczas organ administracji jest zobowiązany wszcząć postępowanie w celu wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości i w zależności od wyniku przeprowadzonych czynności, orzec merytorycznie co do zasadności wniosku lub w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wydając bowiem rozstrzygnięcie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji nie bada merytorycznie wniosku, lecz ogranicza się jedynie do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W niniejszej sprawie strony złożyły wniosek w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazując, że podstawą nabycia przez Gminę Raszyn przedmiotowych nieruchomości była umowa zawarta z wnioskodawcami w formie aktu notarialnego w dniu 12 grudnia 2003 r. Wskazać należy, że zgodnie z art. 142a ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy art. 136-142 stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1. Artykuł 142a dodany został 14 maja 2019 r. przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801). Wprowadzenie art. 142a u.g.n. stanowi reakcję na wyrok TK z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 39/15 (Dz. U. poz. 2375), w którym TK uznał zdanie pierwsze art. 136 ust. 3 w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, za niezgodne z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym wyrokiem przepis art. 136 ust. 3 utracił z dniem 20 grudnia 2017 r. moc w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez byłego właściciela lub jego spadkobierców zwrotu nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. Mając na uwadze obowiązujący stan prawny postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości prowadzone jest nie tylko w przypadku gdy wywłaszczenie nastąpiło na podstawie decyzji administracyjnej, ale może być również prowadzone gdy do nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego doszło w drodze umowy o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. Stąd też w przypadku gdy wnioskodawca o wszczęcie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powołuje się na zawartą umowę, podstawową kwestią merytoryczną jest ustalenie, czy jest to umowa o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. Ustalenie charakteru prawnego zawartej umowy może być przedmiotem sporu, zwłaszcza gdy strony tego sporu odwołują się do różnych postanowień zawartej umowy i wywodzą z nich odmienne skutki prawne, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W takim przypadku nie jest spełniona podstawa z art. 61a § 1 k.p.a. do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, postępowanie powinno być wszczęte i w ramach tego postępowania organ powinien dokonać merytorycznej kontroli spornej umowy i wydać stosowną decyzję. Niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 114 ust. 1 u.g.n. i art. 136 ust. 3 u.g.n., które były również podnoszone w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że wykraczają one poza zakres rozpoznawanej sprawy, stąd też odnoszenie się do nich byłoby przedwczesne. Należy jeszcze raz podkreślić, że niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie zagadnienia związanego z możliwością wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, natomiast w tym postępowaniu ani organ II Instancji ani Sąd I instancji nie wypowiadali się czy przedmiotowa umowa z dnia 12 grudnia 2003 r. to umowa o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., jak również co do przesłanek z art. 136 ust. 3 u.g.n., wyraźnie wskazując, że te merytoryczne podstawy zwrotu winny być ustalone po wszczęciu postępowania, z tym stanowiskiem zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny. Stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.