II SA/Po 208/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lipca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu E. D., J. M., T. M., A. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 18 lutego 2022 r. nr SKO – [...]/22 w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. oddala sprzeciw w pozostałym zakresie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz każdego z wnoszących sprzeciw po 237 (słownie: dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławczego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735) - dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy z odwołania E. i B. P. od decyzji Burmistrza [...] z 30 grudnia 2021 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie sprawy: Decyzją z 30 grudnia 2021 r. ([...]), Burmistrz [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania budynku inwentarskiego (kaczników typu ściółkowego) na [...] budynki inwentarskie dla potrzeb hodowli brojlera kurzego w obsadzie do [...] lub indyka w obsadzie do [...] DJP lub kaczek w obsadzie do [...] w systemie ściółkowym (budynek K-l), przebudowie i zmianie sposobu użytkowania [...] hal namiotowych na sprzęt rolniczy i płody rolne i [...] budynków gospodarczych na [...] budynki inwentarskie dla potrzeb hodowli brojlera kurzego w obsadzie do [...] DJP lub indyka w obsadzie do [...] DJP lub kaczek w obsadzie do [...] DJP w systemie ściółkowym (budynek K-2), przebudowie i zmianie sposobu użytkowania [...] budynków gospodarczych na [...] budynki inwentarskie dla potrzeb hodowli kaczek w obsadzie w każdym budynku do [...] DJP w systemie bezściółkowym na rusztach (budynek K-3, K-4, K-5, K-6), budowie [...] budynków inwentarskich dla potrzeb hodowli brojlera kurzego w obsadzie w każdym budynku do [...] DJP lub indyka w obsadzie w każdym budynku do [...] DJP w systemie ściółkowym (budynek K-7, K-8, K-9, K-10, K-ll), budowie [...] silosów paszowych, budowie [...] zbiorników na odcieki z mycia kurników, budowie [...] płyt fundamentowych i montażu na nich [...] naziemnych zbiorników na gaz płynny (propan-butan), budowie [...] szczelnych zbiorników przeciwpożarowych, o łącznej obsadzie drobiu całego przedsięwzięcia do [...] DJP (najbardziej niekorzystnej sytuacji), na terenie położonym w miejscowości Z. , oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] (obręb W. ). Jak wynika z uzasadnienia decyzji nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 r., poz. 741, zwanej w skrócie "u. p. z. p."). W przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał, że planowana inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej, ponieważ inwestor nie będzie w stanie zrealizować planowanej inwestycji w ramach własnego gospodarstwa. Organ I instancji uznał, że inwestor nie będzie w stanie zagwarantować wykorzystania wyprodukowanego obornika, pomiotu ptasiego i gnojowicy w ramach własnego gospodarstwa. Podobnie sytuacja wygląda z możliwością wyprodukowania paszy w ramach własnego gospodarstwa rolnego. Organ I instancji ustalił, że w większości inwestor będzie musiał pozyskać paszę ze źródeł z poza swojego gospodarstwa. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli inwestorzy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 18 lutego 2022 r. uchyliło zaskarżoną i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu wynika, że jeśli rolnik prowadzący gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie wystąpi o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w zabudowie zagrodowej, to nie jest konieczne przeprowadzenie analizy wykazującej istnienie tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", tj. analizy funkcji i parametrów zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym pod kątem tego, czy nowa zabudowa będzie harmonizować z istniejącą. Pojęcie "zabudowy zagrodowej" nie zostało zdefiniowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadto nie ma również odesłania do innego aktu prawnego w zakresie definicji. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że zabudowa zagrodowa to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Zabudowa zagrodowa wiąże się z koniecznością prowadzenia gospodarstwa rolnego i jest rozumiana jako miejsce zamieszkania i pracy rolnika, służy działalności rolnej. W ocenie Kolegium w ramach zabudowy zagrodowej można w obrębie jednego podwórza zlokalizować budynek mieszkalny i obiekt inwentarski. Gdy rolnik chce zrealizować wielkopowierzchniową fermę np. drobiu, składającą się z kilkunastu pawilonów hodowlanych o obsadzie inwentarza kilkudziesięciu czy nawet kilkuset sztuk, jeżeli otrzymał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, to w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, nie ma co do zasady znaczenia wielkość obiektu inwentarskiego planowanego obiektu czy ilość obsady, skoro obiekt taki nie musi nawiązywać do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy parametrami takimi jak powierzchnia zabudowy, w sytuacji gdy spełnione są pozostałe przesłanki, tj. dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie terenu. Trzeba zauważyć, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem dotyczącym zabudowy zagrodowej, które na przestrzeni lat ewoluowało, przy uwzględnieniu współczesnego charakteru gospodarki rolnej, na aktualności straciło tradycyjne rozumienie pojęcia "zagrody", jako budynków i budowli skoncentrowanych wokół wspólnego obejścia. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. Nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda – siedlisko. Zdaniem Kolegium nie można wykluczyć takiego rozumienia pojęcia zabudowy zagrodowej, która dopuszcza zabudowę budynków o dużych gabarytach, a sam fakt konieczności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wyklucza możliwości realizacji planowanej inwestycji w ramach zabudowy zagrodowej. W ocenie organu odwoławczego z przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie wynika, że organ I instancji ma oceniać w jaki sposób inwestor będzie prowadził gospodarstwo rolne, w tym pozyskiwał paszę czy wykorzystywał obornik, jak również nie ma zakazu korzystania z innych źródeł niż własne gospodarstwo rolne, istotne jest to, aby organ właściwy w sprawie warunków zabudowy ustalił czy zachodzą wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a mianowicie czy powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie oraz czy planowana inwestycja ma związek funkcjonalny z prowadzonym gospodarstwem rolnym, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki związek jest poszczególnych części gospodarstwa rolnego. W związku z tym organ I instancji winien ocenić czy planowana inwestycja rzeczywiście będzie związana z gospodarstwem rolnym. Organ I instancji dopiero po uznaniu, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek z art. 61 ust. 4 u. p. z. p. powinien ocenić czy zachodzą przesłanki z art. 61 ust. 1 -5 u. p. z. p.. Rację mają odwołujący, że analiza i obliczenia ilości inwentarza, paszy czy gnojowicy nie są przedmiotem postępowania o warunkach zabudowy, a są dokonywane w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach. Sprzeciw od powyższej decyzji wnieśli: E. D., J. M., T. M. i A. M., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja Burmistrza [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Sprzeciw okazał się zasadny, gdyż kwestionowana decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 64a p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie ocena taka jest jednak ściśle związana z wykładnią przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Tak więc dla rozstrzygnięcia ww. kwestii proceduralnej Sąd musi odnieść się merytorycznie do możliwości zastosowania w sprawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypowiedziany został pogląd o wyodrębnieniu z szeroko rozumianej produkcji rolnej, działalności polegającej na intensywnej, wielkotowarowej produkcji zwierzęcej. Wskazuje się na obowiązek organów planistycznych godzenia praw podmiotów prowadzących taką intensywną produkcję rolną z prawami podmiotów prowadzących inne rodzaje działalności. W szczególności w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego 17 marca 2022 r. (II OSK 754/19) wskazano między innymi "Oceniając ustalenia zawarte studium oraz w planie miejscowym - w zakresie odnoszącym się do wyznaczonych terenów zabudowy zagrodowej należy każdorazowo w konkretnej sprawie rozróżnić uwarunkowania związane z tradycyjną (nieprodukcyjną) hodowlą zwierząt oraz hodowlą zwierzęcą typu przemysłowo-fermowego (por. wyrok NSA z 6 lutego 2015 r. II OSK 2233/13, 13 lutego 2020 r. II OSK 26/19, wyrok WSA 16 listopada 2021 r. II SA/Lu 423/21). Ustanawiane zatem w planie miejscowym ograniczenia dla prowadzenia produkcji rolnej o charakterze przemysłowym, w tym lokalizacji wielkotowarowych ferm przeznaczonych do chowu i hodowli zwierząt muszą być oceniane z uwzględnieniem wszelkich okoliczności związanych z ładem przestrzennym i zrównoważonym rozwojem danego obszaru oraz wartości chronionych przepisem art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Jakkolwiek w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem dotyczącym wniosku o wydanie warunków zabudowy, to i w tym postępowaniu rolą organu administracji jest uwzględnienie ładu przestrzennego i zapewnienie zrównoważonego rozwoju danego obszaru. Organ odwoławczy dokonał niedopuszczalnego skrótu zrównując działalność rolną prowadzoną w warunkach zabudowy zagrodowej z hodowlą zwierzęcą typu przemysłowego. W tym zakresie należy zgodzić się z wnoszącym sprzeciw, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni przepisu art. 64 ust. 4 u.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych definiuje się pojęcie zabudowy zagrodowej jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza, najczęściej otoczone płotem. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia zabudowa zagrodowa. Zabieg ten był celowy w związku z tym, że działalność prowadzona w ramach takiej zabudowy może mieć przeróżne formy i zakres. Niewątpliwie nie jest możliwe stworzenie czytelnej i elastycznej definicji ustawowej tego pojęcia. Nie znaczy to jednak, że pod pojęciem tym mieści się wszelka działalność związana z rolnictwem. Może się zdarzyć, że inwestycja związana ze zorganizowaniem wielkotowarowych ferm przeznaczonych do chowu i hodowli zwierząt, nie będzie mogła być prowadzona w ramach zabudowy zagrodowej, przy czym granica między tymi pojęciami musi być wyznaczona w oparciu o ustalenie wielkości gospodarstwa rolnego, zakresu planowanej działalności, w tym wielkości obsady. Okolicznością bezsporną są warunki, w jakich ma funkcjonować przedsiębiorstwo inwestora po zrealizowaniu planowanej inwestycji. Z opisu inwestycji sporządzonego na potrzeby postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia wynika, że roczne zapotrzebowanie na paszę wyniesie 12.361,6 ton paszy. Co najmniej w 97% inwestor będzie pozyskiwał paszę od innych dostawców. Rocznie przedsiębiorstwo wytwarzać będzie około tysiąca ton obornika i gnojowicy, które w stu procentach mają być wywożone z gospodarstwa. Już chociażby te liczby wskazują na konieczność obsługi transportowej przedsiębiorstwa na poziomie nieprzystającym do jakiegokolwiek gospodarstwa funkcjonującego w warunkach zabudowy zagrodowej. Z uwagi na powyższe dane należy stwierdzić, że związek między planowanym przedsięwzięciem a istniejącym gospodarstwem będzie marginalny. Praktycznie cała obsługa przedsięwzięcia będzie realizowana przy pomocy podmiotów spoza przedmiotowego gospodarstwa. Wykładnia przepisu art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że planowana zabudowa zagrodowa musi być związana z gospodarstwem rolnym, na terenie którego ma powstać. Związek ten należy rozumieć jako związek gospodarczy, a więc zabudowa ma służyć realizacji celów tego gospodarstwa rolnego. Skoro istniejące gospodarstwo rolne jest w stanie zapewnić produkcję jedynie 3 % paszy dla planowanej inwestycji wielkotowarowej produkcji zwierzęcej, nadto odbiór obornika i gnojowicy będzie możliwy wyłącznie poprzez podmioty zewnętrzne, to już z uwagi na te wartości nie jest spełniony wskazany w przedmiotowym przepisie warunek związku między planowaną zabudową a istniejącym gospodarstwem rolnym. Odmienna wykładnia przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. mogłaby wykluczyć realizację przez organ ustalający warunki zabudowy zasad wyrażonych w art. 1 u.p.z.p. Ustawodawca konstruując przepis art. 64 ust. 4 założył, że o ile nowa inwestycja w ramach zabudowy zagrodowej pozostaje w związku z gospodarstwem rolnym, to nie zakłóci ładu przestrzennego, nie wpłynie negatywnie na walory krajobrazowe, spełniać będzie wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, a także spełni wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ów związek należy rozumieć w ten sposób, że nowa zabudowa ma służyć istniejącemu gospodarstwu, pozostawać w łączności funkcjonalnej, zwiększać efektywność produkcji gospodarstwa. Należy podkreślić, że w art. 553 ustawy kodeks cywilny ustawodawca wprowadził definicję gospodarstwa rolnego, zgodnie z którą stanowi ono "grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego". Aby możliwe było zastosowanie wyjątku wskazanego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. planowana zabudowa musi stanowić zorganizowaną całość gospodarczą z gospodarstwem rolnym, na którego terenie powstaje. Jeżeli planowana w ramach gospodarstwa rolnego zabudowa - po jej zrealizowaniu - doprowadzi do powstania przedsięwzięcia, dla którego funkcjonowania ambiwalentne będzie istnienie gospodarczej łączności z pozostałą częścią gospodarstwa rolnego, nie zostanie spełniona przesłanka związku nowej zabudowy z gospodarstwem rolnym. Dokonana przez organ odwoławczy błędna wykładnia przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. spowodowała uchylenie decyzji organu I instancji. Finalnie doszło więc również do naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Tak też orzekł Sąd w pkt. I wyroku. W pkt. II oddalono żądanie wymierzenia organowi grzywny. Brak jest podstawy prawnej do złożenia takiego żądania w przedmiotowej sprawie. W związku powyższym SKO zobligowane będzie po raz kolejny rozpoznać odwołanie od decyzji Burmistrza [...] z 30 grudnia 2021 r. z uwzględnieniem stanowiska Sądu zaprezentowanego w niniejszym uzasadnieniu. Wobec zarzutu odwołujących w kwestii kręgu stron postępowania, organ II instancji ponownie rozpoznając odwołanie będzie miał możliwość przeanalizowania kwestii związanej z oddziaływaniem planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości i ewentualnego uzupełnienia listy stron postępowania administracyjnego. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.