IV SA/Wa 495/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. staż. Sebastian Niedbalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] w [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] (dalej Stowarzyszenia) od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej Wójta) z [...] września 2016 r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fermy drobiu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] w obrębie [...], gm. [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z [...] stycznia 2016 r. S. K. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fermy drobiu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr. ew.: [...],[...] i [...] w obrębie [...], gm. [...]. Wójt Gminy [...] decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestycja ta nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), tj. zasady tak zwanego "dobrego sąsiedztwa". Ponadto, w sprawie nie ma zastosowania wyłączenie określone w art. 61 ust. 4 cyt. ustawy, gdyż planowanej inwestycji nie można zakwalifikować jako zabudowy zagrodowej. Od tej decyzji odwołanie złożył Inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, podnosząc naruszenie: § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r.; art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.; art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; art. 140 k.c. oraz art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto, w piśmie procesowym zatytułowanym "uzupełnienie odwołania", Inwestor zanegował wykładnie terminu "zabudowy zagrodowej", dokonaną przez Organ I. instancji. Wyjaśnił, że w jego przekonaniu wskazany budynek o funkcji socjalno-biurowej należy zakwalifikować jako budynek mieszkalny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z [...] marca 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Organ odwoławczy nie podziela stanowiska co do oceny braku podstaw do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W ocenie SKO, kwestia ta wymagała szczegółowego wyjaśnienia oraz przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał bowiem Organowi II. instancji na rozstrzygnięcie tej kwestii. Pismem z [...] maja 2016 r. Inwestor dokonał uzupełnienia wniosku. Następnie, pismem z [...] czerwca 2016 r. Wójt Gminy [...] ponownie wezwał Inwestora do uzupełnienia wniosku, co nastąpiło w dniu [...] czerwca 2016 r. Pismami z [...] czerwca 2016 r., Wójt Gminy [...] wystąpił do organów uzgadniających z wnioskami o zajęcie stanowiska względem przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fermy drobiu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] w obrębie [...], gm. [...]. Od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2016 r. odwołanie złożyło Stowarzyszenie [...] oraz Stowarzyszenie [...]. SKO postanowiło o wyłączeniu do oddzielnego rozpoznania odwołania Stowarzyszenie [...] (odwołanie wniesione po terminie). Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie stało się więc odwołanie Stowarzyszenia [...], zarzucające: brak łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym tzw. "dobrego sąsiedztwa"; niezgodność z zapisami decyzji SKO w [...] z [...] grudnia 2015 r. nr [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji 24 kurników w obrębie Fermy Drobiu w miejscowości [...] w granicach działek o nr. ew.: [...],[...] i [...]; sprzeczność z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjętego uchwałą Rady [...] Nr [...] z [...] lipca 2015 r. i innymi aktami; potrzebę ponownego przeprowadzenia weryfikacji złożonych dokumentów i ich uzupełnienie, np. o wpływ na wody pod rowami i ciekami oraz sposobami zagospodarowania obornika oraz innych warunków wynikających z ochrony środowiska i wymagań ochrony ładu przestrzennego; konieczność przeprowadzenia ponownych uzgodnień i opinii wymaganych obowiązującymi przepisami prawa oraz uzupełnienia materiału dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta [...] z [...] września 2016 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, jak również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wynika, iż planowana inwestycja ma charakter zabudowy zagrodowej. SKO wyjaśniło, że Inwestor jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha., natomiast średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie wynosi 12,0534 ha. W ocenie SKO przesłanki do zastosowania przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zostały spełnione, zaś Organ I. instancji prawidłowo odstąpił od badania przedmiotowej inwestycji pod kątem zgodności z przepisem art. 61 ust 1 pkt 1 cyt. ustawy. Kolegium podkreśliło, że Organ I. instancji wykonał w tym zakresie wszystkie zalecenia decyzji kasatoryjnej z [...] kwietnia 2016 r. Organ odwoławczy wskazał, że nie znalazł uchybień w postępowaniu administracyjnym oraz nie stwierdził naruszeń w przedmiocie zastosowania przepisów prawa materialnego. Poza tym, Organ I. instancji przeprowadził prawidło postępowanie administracyjne, spełniając wszystkie wymogi przepisów procedury, gwarantujące stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Zgodnie zaś z wymogami prawa materialnego Wójt Gminy [...] uzyskał niezbędne uzgodnienia dla planowanej inwestycji (ze Starostą [...] - postanowienie nr [...] z [...] lipca 2016 r.; Komendantem Powiatowym Państwowej Straży Pożarnej w [...] - postanowienie nr [...] z [...] lipca 2016 r.; Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w [...] - postanowienie nr [...] z [...] lipca 2016 r.; [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w [...] - postanowienie nr [...] z [...] lipca 2016 r.; w dniu [...] czerwca 2016 r. Wójt Gminy wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, który nie ustosunkował się do projektu decyzji - jednakże, zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia - wystąpienia o uzgodnienie, uzgodnienie uważa się za dokonane. Wydana zaś decyzji oraz analiza będąca jej integralną częścią zostały sporządzone rzetelnie i zgodnie ze wszystkimi wymogami obowiązującego prawa. SKO podkreśliło również, że planowana inwestycja spełnia także warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 cyt. ustawy. Włączenie planowanej zabudowy do ruchu komunikacyjnego odbywało się będzie poprzez drogi wewnętrzne, działki nr ew. [...] i [...], posiadające zjazd z drogi krajowej nr [...] relacji [...] - [...] - [...] - [...]. Zaopatrzenie w wodę pitną, do celów gospodarczych i przeciwpożarowych - z projektowanego własnego ujęcia wody czyli studni głębinowej o wydajności 720 m3/ dobę. Odprowadzanie ścieków bytowych nastąpi: do projektowanych 2 zbiorników bezodpływowych o pojemności 5,0 m3 każdy oraz ścieków przemysłowych do 2 zbiorników bezodpływowych na ścieki przemysłowe o pojemności 5,0 m3 każdy oraz 28 zbiorników bezodpływowych na ścieki przemysłowe o pojemności 2,5 m3 każdy i wywóz specjalistycznymi środkami transportu do oczyszczalni, zgodnie z zawartą umową. Dla planowanej inwestycji uzyskano również ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, która stanowiła załącznik do wniosku. SKO wskazało, że planowana inwestycja nie jest położona na terenach wymagających uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne lub nieleśne oraz nie jest położona w zasięgu obiektów, obszarów lub terenów, o których mowa w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także nie znajduje się w strefie eksploatacji górniczej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Odnoszą się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że planowana inwestycja spełnia łączne wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto, po przeanalizowaniu treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji SKO z [...] grudnia 2015 r. nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody dla planowanej inwestycji, SKO nie dopatrzyło się wystąpienia jakiejkolwiek sprzeczności pomiędzy tymi aktami administracyjnymi. Co więcej, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut o ewentualnej sprzeczności planowanej inwestycji z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ponieważ nie jest to akt prawa miejscowego. Ponadto uzgodnienia dla organów wydających decyzję lokalizacyjną są wiążące i brak jest podstaw prawnych i faktycznych do ich podważenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO z [...] listopada 2016 r. nr [...] wniosło Stowarzyszenie [...], które podtrzymało w całości zgłoszone uwagi, żądania i zarzuty sprecyzowane w odwołaniu z [...] października 2016 r. oraz zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie m.in: przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zgromadzonego materiału dowodowego, ze względu na niedokonanie pełnej i wyczerpującej analizy oraz brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego mającego istotne znaczenie dla dokonanego rozstrzygnięcia, mając na uwadze słuszny interes społeczny jak i poszczególnych stron postępowania; art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., poprzez bezpodstawne i nienależyte przyjęcie, że teren planowanej inwestycji ma w pełni zapewniony dostęp do drogi publicznej bez wyjaśnienia uwarunkowań dostępności bezpośredniej i pośredniej do tej drogi uwzględniających jej uzbrojenie w infrastrukturę komunikacyjną zapewniającą pełną obsługę planowanej fermy drobiu i jej wpływ na istniejący układ komunikacyjny i planowaną intensyfikację ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o obowiązujące przepisy i w granicach sprawy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Trafne są te zarzuty skargi, odwołujące się do wniesionego odwołania, gdzie Stowarzyszenie powołuje się na brak łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stowarzyszenie zarzuciło tam błędne ustalenie, jakoby w sprawie mógł znaleźć zastosowanie wyjątek przewidziany w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Wskazany przepis stanowi wyjątek od stosowania generalnej reguły tzw. "dobrego sąsiedztwa", przy ustalaniu warunków zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie natomiast z tą regułą (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) - warunki zabudowy mogą być ustalone gdy: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;". Skoro zatem ust. 4 art. 61 u.p.z.p. zakreśla wyjątek od tej reguły, ustanawia odstępstwo od zasad ogólnych - winien być wykładany ściśle. Trafne jest spostrzeżenie Organu, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąc ten wyjątek, nie zawarła jednocześnie definicji użytego terminu. Czyni to koniecznym poszukiwanie jego właściwego znaczenia przy zastosowaniu stosownej wykładni. Rozstrzygając tę sprawę po raz kolejny, Wójt w tym zakresie zastosował się do wskazań SKO, zawartych w kasacyjnej decyzji z [...] kwietnia 2016 r. SKO przywołało wówczas poglądy, jakie w tej materii są prezentowane w judykaturze, jednak nie wskazało jednoznacznie i w sposób przekonujący, z jakiego powodu zamierzone przedsięwzięcie uważa za zabudowę zagrodową w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W ocenie Sądu, poszukując znaczenia terminu zastosowanego w ustawie, niezdefiniowanego, który może być różnie rozumiany, należy odwołać się do celu tej regulacji, ustanowienia danego wyjątku. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie może tu znaleźć zastosowania reguła interpretacji wątpliwości na korzyść wnioskodawcy - Inwestora (w myśl art. 7a § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie występują bowiem strony o spornych interesach, odmiennych niż Inwestor (skarżące Stowarzyszenie występujące w interesie publicznym, właściciele sąsiednich nieruchomości). Nie można też w tym kontekście pominąć faktu, jak wiele sprzeciwów oponujących przeciwko realizacji tej inwestycji na przedmiotowym terenie wnieśli mieszkańcy. Niewątpliwie, generalną przesłanką wprowadzenia danego odstępstwa musiał być zamiar prawodawcy, aby na obszarach rolnych nie ograniczać nadmiernie możliwości realizacji zabudowy związanej z produkcją w danym zakresie. W wielu wypadkach reguła "dobrego sąsiedztwa" nie mogłaby bowiem zostać zachowana, wobec braku znajdujących się w sąsiedztwie obiektów, do których cech zabudowy można by było nawiązać (reguła kontynuacji parametrów i funkcji). Jednocześnie, dowolnym byłoby uznanie, jakoby wolą prawodawcy było zwolnienie wszelkiej zabudowy, związanej z produkcją rolniczą, z obowiązku zachowania wymagania "dobrego sąsiedztwa". W takim bowiem wypadku dla opisu tego wyjątku użyto by szerszego pojęcia, odpowiadającego tego rodzaju intencji ("związane z produkcją rolną" itp.). Z kolei użyty przez ustawodawcę termin "zabudowa zagrodowa" ma w języku potocznym konkretną konotację. Zagroda bowiem to niewielki budynek mieszkalny z przyległymi budynkami gospodarczymi, występującymi w dużym skupieniu. Mianem zagrody nie określa się natomiast całego zespołu zabudowy mieszkalnej i gospodarczej w dużych gospodarstwach, czy - tym bardziej - w funkcjonujących do drugiej wojny światowej majątkach ziemskich (występował tam dwór i część folwarczna). Bezsporne jest, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z realizacją olbrzymiej fermy hodowlanej drobiu, hodowlą na skalę przemysłową. Nie powinno ujść uwagi Organów obu instancji, że na projektowaną inwestycję składają się: - [...] kurniki do ściółkowego chowu drobiu brojlera kurzego o obsadzie początkowej [...] szt./kurnik/cykl, o łącznej wydajności [...] szt./cykl (w sumie [...] DJP) oraz [...] szt./rok (jak wynika z ostatecznej decyzji środowiskowej z [...] grudnia 2015 r. oraz ostatecznego wniosku o warunki zabudowy), - [...] budynek socjalno-biurowy, - [...] budynek techniczny agregatorni i hydroforni z zapleczem socjalnym, - [...] budynek składowy, - [...] budynek konfiskatora sztuk padłych, - [...] zbiorników na gaz płynny o pojemności 6,4 m³ zgrupowanych w [...] stacji redukcyjno-magazynowych, złożonych każda z [...] zbiorników wraz z przyłączami do budynków, - [...] silosy paszowe o pojemności ok. 25 t każdy, - [...] zbiorników bezodpływowych na ścieki przemysłowe o pojemności 2,5 m³ każdy, - [...] zbiorniki bezodpływowe na ścieki bytowe o pojemności 5,0 m³ każdy, - [...] zbiorniki bezodpływowe na ścieki przemysłowe o pojemności 5,0 m³ każdy, - budynek mieszkalny. W ocenie Sądu, trafnie przyjmuje się w orzecznictwie, że termin "zabudowa zagrodowa" dotyczy zespołu budynków, obejmującego wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza (por. m.in. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 3066/13 oraz II OSK 1299/14 – publ. cbois.nsa.gov.pl). Pojęcie to używane było od szeregu lat w aktach normatywnym niższego rzędu – kolejnych rozporządzeniach, określających warunki techniczne dla budynków. Jego definicję legalną sformułowano natomiast dopiero w 2002 r., w obowiązującym dotąd akcie w tym przedmiocie (§ 3 pkt 3 rozporządzenia). W ocenie Sądu, trafnie wywodzi się w orzecznictwie, że - wobec zdefiniowania danego terminu dla innych celów - nie można nadanego mu znaczenia odnosić wprost, jako definicji służącej odkodowaniu sformułowania, użytego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu, ta definicja może mieć jednak znaczenie pomocnicze. Otóż w tym rozporządzeniu - posługując się pojęciem "zabudowy zagrodowej" - w pewnych przypadkach od szeregu lat ustanawiano mniej ostre rygory, jeśli chodzi o wymagania techniczne, dotyczące niektórych parametrów zabudowy. Jednocześnie, ustanawiając definicję, posłużono się pojęciem gospodarstwa indywidualnego (rodzinne gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze), które z pewnością miało dotyczyć obiektów związanych z produkcją rolną czy hodowlaną, prowadzoną w mniejszych rozmiarach. Nie sposób bowiem uznać, aby wolą prawodawcy było zróżnicowanie wymagań technicznych przewidzianych dla analogicznej zabudowy, wyłącznie w oparciu o kryterium przez kogo dane przedsięwzięcie jest realizowane - przez rolnika indywidualnego, a więc osobę fizyczną, czy też przez inny podmiot. Okoliczność ta nie może to pozostawać bez znaczenia dla oceny, jak należy rozumieć termin "zabudowy zagrodowej", użyty w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu, kontekst w jakim używany jest termin "zagroda", a więc także "zabudowa zagrodowa" w języku potocznym, na który zwraca się uwagę w judykaturze, jak i normatywna definicja, zawarta we wskazanym rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - uzasadniają stanowisko, że termin "zabudowa zagrodowa" odnosić można wyłącznie do niewielkich obiektów gospodarczych, wiążących się z typowym prowadzeniem gospodarstwa rolnego, tradycyjnie towarzyszących zabudowie mieszkaniowej, skupionych w ramach tzw. siedliska. Takie rozumienie tego terminu uwzględnia również cel, jakiemu ma służyć ustawowy obowiązek zachowania zasady "dobrego sąsiedztwa", na co wpływ będzie miał także zakres wyłączenia wynikających z niej reguł gospodarowania przestrzenią. Zasada ta ma służyć dwóm celom- - z jednej strony zachowaniu estetyki otoczenia, poprzez zapewnienie harmonii występujących w niej form, - z drugiej zaś ograniczeniu niekorzystnych interakcji, występujących w razie zagospodarowania nieruchomości przyległych w sposób rodzący naturalne konflikty (por. - szerzej o tym zagadnieniu NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 548/14 - publ. cbois.nsa.gov.pl). Wobec wskazanych uwarunkowań uprawniona jest konstatacja, że - zwalniając zabudowę zagrodową z rygoru zachowania dobrego sąsiedztwa - prawodawca miał na uwadze typowe obiekty występujące w zabudowie wiejskiej, które - ze swej natury - nie powodują znaczniejszych uciążliwości. O ile w pewnym zakresie generowałyby nawet lokalnie oddziaływania, to za ich tolerowaniem przemawia określona wartość, jaką jest dopuszczenie lokalizacji zabudowy mieszkalnej dla rolników wraz z towarzyszącą im w pobliżu typową zabudową, jak obiekty gospodarcze oraz - niewielkie inwentarskie. Przy tym, specyfika zabudowy zagrodowej, jako skupionej i zlokalizowanej właśnie w obrębie jednego podwórka (pojęcie zagrody), ogranicza potencjalne ryzyko prowadzenia w obiektach działalności powodującej uciążliwości, utrudniającej zamieszkiwanie w sąsiedztwie. Nie można bowiem zakładać, aby właściciel gospodarstwa lokalizował działalność tego rodzaju w pobliżu miejsca, gdzie sam mieszka i mieszkać zamierza. Nie ma natomiast przesłanek do przyjęcia, jakoby - z woli prawodawcy - pojęcie "zabudowy zagrodowej" miało obejmować wszelkie obiekty, związane z produkcją rolną np. w zakresie chowu i hodowli - niezależnie od jej rozmiarów, także fermy hodowlane drobiu, zaprojektowane na skalę przemysłową. W produkcji rolnej występuje bowiem także m.in. działalność w zakresie intensywnego chowu i hodowli, realizowanego w stosownych halach, których nie określa się bynajmniej potocznie jako "zabudowę zagrodową". Obiekty tego rodzaju – wobec ich gabarytów - nigdy nie stanowiły elementu wiejskiej zagrody, ani też obecnie nie są postrzegane jako jej składowa. Oddziaływania takich budynków (obiektów lub zespołu obiektów) na otoczenie są często znaczne. Odzwierciedla to m.in. normatywna kwalifikacja działalności w zakresie intensywniejszej hodowli, jako mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w myśl stosownych przepisów lub też mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie (§ 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia). Wobec tego fakt uzupełnienia przez Inwestora wniosku o warunki zabudowy, polegającego na zamiarze realizacji również budynku mieszkalnego, nie miał przeważającego znaczenia w tej sprawie dla istnienia podstaw do uznania planowanej zabudowy za "zabudowę zagrodową". I tak taką się nie stała. Za szeroką interpretacją pojęcia "zabudowy zagrodowej" nie przemawiają także istotne przesłanki wykładni systemowej – np. wzgląd na znoszenie barier w rozwoju produkcji rolnej. Argumentacja, że potrzeba zapewnienia "dobrego sąsiedztwa" nadmiernie ograniczy rozwój produkcji rolnej, gdy - na terenach nieobjętych planami zagospodarowania przestrzennego - wymagałaby realizacji obiektów analogicznych do przemysłowych - nie jest przekonująca. Analogiczną argumentację można by było bowiem też odnosić do braku swobody przy lokalizacji zabudowy, mającej służyć innej produkcji niż rolna, wobec jasno wyrażonego stanowiska prawodawcy. Nie ma więc podstaw do uznania, jakoby ustawodawca - zakreślając stosowny wyjątek w ust. 4 art. 61 u.p.z.p. - miał na celu uprzywilejowanie intensywnej produkcji rolnej w stosunku do innych rodzajów działalności przemysłowej, gdzie generalnie wymóg "dobrego sąsiedztwa" dla terenów nieobjętych planami prawodawca przewidział (jedyne wyjątki zostały określone w art. 61 ust. 2 u.p.z.p.). Należy też odnotować, że ze względu na charakterystyczne uciążliwości sąsiedzkie, wiążące się z prowadzeniem intensywnej produkcji rolnej w zakresie chowu i hodowli (odory) – racjonalne, z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią - w ramach realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa" - jest lokalizowanie obiektów uciążliwych na terenach, gdzie analogiczna zabudowa już dominuje (jesli nie prowadzi to jednocześnie - wobec kumulacji oddziaływań - do nadmiernych uciążliwości dla terenów przyległych), bądź w miejscach wyznaczonych na ten cel w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Podejście tego rodzaju zapewnia minimalizację konfliktów społecznych, jak i optymalne wykorzystanie walorów ekonomicznych przestrzeni, w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Na marginesie niniejszej sprawy można jedynie wysunąć jako postulat de lege ferenda - bardziej szczegółowego uregulowania zakresu przewidzianych odstępstw. Unormowania te dotyczą bowiem bardzo istotnej materii - granic wykonywania prawa własności, zarówno co do praw osób zainteresowanych wykorzystaniem gruntów na cele inwestycyjne, jak i właścicieli nieruchomości sąsiednich, w których interesie jest często ograniczanie oddziaływań sąsiedzkich. W państwie prawa (wobec reguł prawidłowej legislacji), granice odstępstw w danym zakresie winny być zakreślone poprzez opis konkretnych cech, czy wręcz wyznaczenie granicznych parametrów zabudowy, jakiej realizację dopuszczono z pominięciem obowiązku zachowania wymogu "dobrego sąsiedztwa", nie zaś przy użyciu terminu nieostrego, co rodzić może - w szeregu przypadków - wątpliwości interpretacyjne. Problem ten nie dotyczy jednak bezpośrednio rozpatrywanej sprawy, gdzie odwołanie się do reguł prostej wykładni językowej, z uwzględnieniem przesłanek natury celowościowej i systemowej (jako prowadzących do analogicznych wniosków), pozwala jednoznacznie wykluczyć określenie objętej wnioskiem zabudowy mianem "zagrodowej". Mylne rozumienie terminu "zabudowy zagrodowej", który - wobec brzmienia art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wyznacza granicę odstępstwa od zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w ust. 1 pkt 1, skutkowało naruszeniem przepisów prawa materialnego. Przyjęto bowiem, że dany wymóg w tym przypadku nie znajduje zastosowania. Prowadziło to bezpośrednio do naruszenia przepisów postępowania, jeśli chodzi o potrzebę wyjaśnienia sprawy w jej istotnych aspektach (art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.). Mogło to zatem mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśniono bowiem, czy wymaganie "dobrego sąsiedztwa" zostało zachowane. Przedwczesne byłoby zajmowanie w tym zakresie stanowiska przez Sąd. Nadmienić też należy, że na stanowisko Sądu w niniejszej sprawie nie ma wpływu fakt uzyskania przez Inwestora decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla tej inwestycji oraz zrealizowanie jej w części. Wobec analogicznej wadliwości, jaką dotknięte są decyzje Organów obu instancji - w następstwie mylnego rozumienia terminu "zabudowy zagrodowej" nie wyjaśniono bowiem, czy są spełnione warunki "dobrego sąsiedztwa" - Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję utrzymaną nią w mocy. Niecelowe było natomiast eliminowanie prezentującej wadliwą interpretację terminu "zabudowy zagrodowej" decyzji kasacyjnej SKO z 27 kwietnia 2016 r. Sprawa ta winna bowiem wrócić do rozpatrzenia przez Organ I. instancji, ale z oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z niniejszego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podczas gdy wskazania SKO ze swej natury nie są dla Organu I. instancji wiążące. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku niezbędne będzie przeprowadzenie ponownie analizy urbanistycznej, w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Częściowo zaś, wg oświadczeń Stron obecnych na rozprawie, będzie to służyło legalizacji już zrealizowanych obiektów, w ramach tego zamierzenia inwestycyjnego. Niezasadne są natomiast – w ocenie Sądu - pozostałe zarzuty skargi, w tym zakresie Sąd w całości podziela argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji SKO, uznając ją za własną. Poza tym Sąd działając z urzędu nie dostrzegł w zaskarżonej decyzji wad innych niż uprzednio podane, które dodatkowo przemawiałyby za wyeliminowaniem decyzji zaskarżonej lub decyzji obu instancji z obrotu prawnego. Z przytoczonych względów, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - orzeczono jak w pkt 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 cyt. ustawy - rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku. Na zasądzone koszty postępowania składa się kwota 500 zł, uiszczona tytułem wpisu od skargi. Rozpatrując ponownie sprawę Organy administracji uwzględnią ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.