II OSK 1299/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp.j. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2250/13 w sprawie ze skargi M. sp.j. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14.01.2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2250/13) oddalił skargę [...] sp. j. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia[...] .07.2013 r. (nr[...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: wnioskiem z dnia 28 lipca 2011 r. [...] sp. j. w [...] zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwudziestu domów jednorodzinnych wolnostojących oraz dwudziestu szamb szczelnych, na działkach ewidencyjnych nr [...] o łącznej powierzchni 2,21 ha, położonych w miejscowości [...] . Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Wójt uznał bowiem, że zabudowa wnioskowana przez [...] sp. j. w [...] - nie będzie kontynuowała funkcji zabudowy występującej na działkach sąsiednich względem inwestycji. W wyniku rozpoznania odwołania od wymienionej wyżej decyzji Wójta Gminy [...] z[...].02.2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]decyzją z dnia[...].05.2012 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną tego rozstrzygnięcia były wadliwości w wyznaczeniu obszaru analizowanego oraz naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy podał, że kontynuacja funkcji nowej zabudowy nie ma miejsca gdy planowana inwestycja sprzeczna jest z dotychczasową funkcją terenu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy[...] , decyzją z dnia[...].10.2012 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ ten podał, że: 1. rozszerzono, w porównaniu z wyznaczonym poprzednio, obszar analizowany poprzez objęcie nim m. in. działki nr [...] o pow. 2,67 ha. Na działce tej znajduje się zabudowa zagrodowa. Tak samo zabudowana jest działka nr[...] ; 2. zabudowa zagrodowa jest odrębnym od wnioskowanej (mieszkalnej) rodzajem zabudowy i w związku z tym nie jest kontynuacją funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 3. lokalizacja wnioskowanej zabudowy mieszkaniowej jest sprzeczna z rolną funkcją terenu (grunty wykorzystywane są rolniczo) i nie da się z nią pogodzić. W wyniku rozpoznania odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] .10.2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia[...] .07.2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało m. in., że: 1. obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, mimo, że nie znalazło się w nim centrum miejscowości[...]; 2. znajdująca się w obszarze analizowanym zabudowa zagrodowa nie pozwala na określenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy, gdyż jest to inny od mieszkaniowej rodzaj zabudowy; 3. lokalizacja wnioskowanej zabudowy mieszkaniowej jest sprzeczna z rolną funkcją terenu (grunty wykorzystywane są rolniczo) i nie da się z nią pogodzić; 4. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy to, że działki nr [...] i nr [...] zostały podzielone w sposób sugerujący możliwość przyszłej zabudowy, ponieważ dla oceny realizacji przedmiotowej inwestycji mogą być brane pod uwagę jedynie działki już zabudowane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia[...] .07.2013 r. wniosła [...] sp. j. w [...] . Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła, że: 1. organy administracji wyznaczyły za mały obszar analizowany, nie obejmujący znajdującej się w centrum miejscowości [...] zabudowy mieszkaniowej pozwalającej na ustalenie warunków zabudowy. Wyznaczenie większego niż minimalny obszaru analizowanego jest uzasadnione specyfiką zabudowy wiejskiej, która - w odróżnieniu od zabudowy miejskiej - nie jest zabudową zwartą; 2. zbyt mały obszar analizowany spowodował, że poza nim znalazła się zabudowa mieszkaniowa w centrum miejscowości [...] ; 3. organ pierwszej instancji - mimo ustalenia, że istnienie w obszarze analizowanym jedynie zabudowy zagrodowej nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy - zaskakująco zaznaczył, że istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wybudowaniu dwóch budynków mieszkalnych o pow. 143 m², co jednak, zdaniem tegoż organu, nie spełniłoby oczekiwań wnioskodawcy; 4. w bezpośrednim otoczeniu działek, na których jest planowana inwestycja, znajdują się działki o wielkości wskazującej na charakter budowlany. Powyższe nie powinno być bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy; W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14.01.2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2250/13) - oddalił skargę [...] sp. j. w [...] . Sąd podał, że podziela stanowisko organu odwoławczego, iż nie został w sprawie spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyrażona w tym przepisie tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy - cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. W ocenie sądu I instancji, obszar analizowany został w sprawie wyznaczony prawidłowo. Teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej oznaczonej jako działki ew. nr [...] i nr[...]. Dla ustalenia granic obszaru analizowanego konieczne jest jednak wskazanie głównego wjazdu na działkę w celu określenia szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W realiach niniejszej sprawy organ uznał, że główny wjazd odbywa się od strony drogi oznaczonej jako działka nr[...], ponieważ pozostaje ona w samoistnym posiadaniu Gminy[...]. Uznano więc zasadność takiego przyjęcia biorąc pod uwagę ponadto, że droga ta jest szersza od drogi oznaczonej jako działka nr[...]. WSA w Warszawie wskazał, że szerokości części działki przyległych do obu dróg są bardzo zbliżone i w związku z tym nawet wybór głównego wjazdu od strony drogi oznaczonej jako działka ew. nr [...] nie miałby istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. W związku z tym, że teren inwestycji składa się z dwóch działek tj. nr[...], które przylegają do dróg oznaczonych jako działki nr [...] uznano, że "część działki budowlanej", o której mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego, to w niniejszej sprawie część terenu inwestycji objętej wnioskiem, przylega do drogi oznaczonej jako działka nr[...]. Część ta na mapie w skali 1:1000 ma szerokość 6,2 cm, co oznacza że w rzeczywistości (w terenie) ma ona szerokości 62 m i jest to szerokość frontu działki budowlanej, z którego odbywa się główny wjazd na działkę w rozumieniu § 2 ust. 5 w.w. rozporządzenia. Zgodnie więc z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznaczone winny być w odległości nie mniejszej niż 186 m (62x3). W niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego wyznaczono większe niż minimum określone przez § 3 ust. 2 rozporządzenia. Celem tego było objęcie budynków znajdujących się na działce [...]. W tym kierunku granice obszaru analizowanego wynoszą 270 m, a więc są większe niż obszar minimalny aż o 84 m. Takie powiększenie obszaru analizowanego, zdaniem Sądu jest zasadne, gdyż umożliwiło objęcie obszarem analizowanym najbliższej zabudowy. Sąd podkreślił, że ewentualne powiększanie obszaru analizowanego w kierunku centrum miejscowości [...] objęłoby najpierw i tak zabudowę zagrodową, która zlokalizowana jest na działce nr [...] (odległą o ok. 450 m od granic terenu inwestycji) oraz na działkach nr [...]i nr [...] (odległe o ok. 600 m od granic terenu inwestycji). W ocenie sądu, dalsze powiększanie obszaru analizowanego aż do takich rozmiarów, aby obszar ten obejmował zabudowę mieszkaniową w miejscowości[...], nie byłoby uzasadnione, niezależnie od tego, że zabudowa wiejska nie jest tak zwarta jak miejska. Dalsze powiększenie obszaru analizowanego, prowadziłoby do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji niedostosowanej do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, gdyż objęłoby obszar oddalony od granic terenu inwestycji o ok. 700 m. Sąd I instancji podkreślił, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu, są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze, którego jednak nie można powiększać ponad w danej sytuacji racjonalne wymiary. WSA w Warszawie podkreślił, że w prawidłowo wyznaczonym przez organy administracji obszarze analizowanym, znalazła się jedynie zabudowa zagrodowa, która umiejscowiona jest na działce nr[...]. W ocenie sądu I instancji, zasadnie wskazały organy administracji, że ten rodzaj zabudowy nie może stanowić odniesienia dla określenia parametrów dla planowanej w niniejszej sprawie zabudowy mieszkaniowej. Budownictwo zagrodowe stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, różny od zabudowy mieszkaniowej, a istnienie na danym terenie jedynie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne i budynki gospodarcze lub inwentarskie w gospodarstwach rolnych. Wprawdzie zarówno zabudowa mieszkaniowa jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwanie) to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Sąd I instancji zauważył, iż w przedstawionej sytuacji, organ administracji nie powinien w swojej decyzji zawierać stwierdzenia, że istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wybudowaniu dwóch budynków mieszkalnych o powierzchni 143 m² (zamiast dwudziestu planowanych). Uchybienie to jednak w żaden sposób nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Nie jest również – zdaniem Sądu I instancji - uzasadniony zarzut, że znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma istnienie w bezpośrednim otoczeniu terenu inwestycji - działek o wielkości wskazującej na budowlany ich charakter. Parametry nowej zabudowy mogą być bowiem ustalane jedynie w odniesieniu do zabudowy już istniejącej, a nie planowanej. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14.01.2014 r. wniosła [...] sp. j w[...] . Wyrok ten zaskarżyła w całości. Poza żądaniem jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, domagała się skarżąca kasacyjnie zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została na następujących podstawach: I. naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi, gdy stan faktyczny dawał podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji, w szczególności z uwagi na wadliwe ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że: a) istniejąca zabudowa zagrodowa nie pozwala na określenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, zaś lokalizacja planowanej funkcji mieszkalnej jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu (grunty wykorzystywane rolniczo); b) w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), bowiem w obszarze analizowanym nie istnieje żadna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy; c) nie jest uzasadnione powiększenie obszaru analizowanego, pomimo, że zabudowa wiejska nie jest tak zwarta jak miejska. 2. Nieuwzględnienie w ustaleniach stanu faktycznego istotnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności tj. klasy gruntów występujących na planowanej przez skarżącą inwestycji. II. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż nie zostały spełnione wymienione w tym przepisie przesłanki; 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p poprzez błędną wykładnię, poprzez nadanie większego znaczenia regulacjom rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego, niż unormowaniom ustawy w zakresie zasady "kontynuacji zabudowy"; 3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że zabudowa zagrodowa nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej i jej charakter sprzeciwia się lokowaniu w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, w sytuacji gdy rodzaj gruntów występujących na planowanej inwestycji uniemożliwia wykorzystywanie ich na cele rolnicze; 4. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i nadmiernie formalistyczne podejście do zasady określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. 5. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez brak zachowania proporcjonalności pomiędzy zasadą wolnością zagospodarowania terenu, a zasadą zachowania ładu przestrzennego. Uzasadniając zarzuty podano w skardze kasacyjnej, że ustalony obszar o jakim mowa w par. 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania nowej zabudowy (...) nie pozwalał na przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w kwestii braku kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy. Wątpliwa jest głównie wielkość obszaru poddanego analizie. Skarżąca kasacyjnie podała, że par. 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego. Dopuszczalne zatem jest wyznaczenie obszaru w odległości istotnie większej niż minimalna – wtedy gdy mamy do czynienia ze specyficzną – ekstensywną zabudową wsi[...] . Zwrócono uwagę, że sąd I instancji winien interpretować zasadę dobrego sąsiedztwa nie w sposób arytmetyczny ale urbanistyczny. Sąd dysponował charakterystyką urbanistyczną terenu i wiedzą, że zabudowa wsi [...] jest szczególnie rozproszona i skoncentrowana wokół jej centrum. Powyższą okoliczność Sąd I instancji – w ocenie skarżącej kasacyjnie - zdeprecjonował i doszedł do błędnych wniosków. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, iż wskazane rozporządzenie nie definiuje pojęcia "działki sąsiedniej". To pojęcie rozumieć należy szeroko – jako sąsiedztwo urbanistyczne, nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego i tłumaczyć tego zachowaniem racjonalności wymiarów. Racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego, celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z istniejącymi obiektami. Faktyczne warunki panujące na danym obszarze nie ograniczały Sądu I instancji do uwzględnienia zarówno centrum wsi[...], jak również rozszerzenia analizowanego obszaru. Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się z poglądem WSA w Warszawie, iż dalsze powiększenie obszaru analizowanego prowadziłoby do ustalania warunków zabudowy dla inwestycji niedostosowanej do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy. Kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości ale winna umożliwiać uzupełnienie funkcji istniejące o zagospodarowanie uznane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Wg skarżącej - parametry planowanej zabudowy nie wchodziłyby w kolizję z zabudową istniejącą. Nadto, w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się działki wskazujące na typowo mieszkaniowy charakter, co też nie powinno być bez znaczenia przy szerszej analizie ładu urbanistycznego. Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że sąd I instancji nie wskazał przepisów prawa na poparcie poglądów, że w obszarze zakwalifikowanym przez niego jako "zabudowa zagrodowa", budowa domów jednorodzinnych nie stanowi kontynuacji funkcji tej pierwszej zabudowy. Takiego wniosku nie da się wyprowadzić w stanach faktycznych gdy na terenie objętym zabudową zagrodową planowana jest zabudowa mieszkaniowa. W szczególności gdy na obszarze który powinien być analizowany (centrum wsi[...]) współistnieją zabudowa zagroda i mieszkaniowa, a charakter zabudowy zagrodowej, wielkość działki – nie zawsze wskazuje na zamierzenie produkcyjne jej właściciela. Wśród tradycyjnej zabudowy na terenach wiejskich istnieje taki sposób zagospodarowania, gdzie zabudowa związana z produkcją rolną koncentruje się w określonych miejscach, zaś na innych terenach powstaje zabudowa mieszkaniowa, bądź przy budynkach mieszkalnych powstają niewielkie zabudowania gospodarcze, a więc zabudowa koncentruje się na funkcji mieszkalnej. Dowodzi tego przedstawiona przez organ charakterystyka zawarta w części tekstowej analizy funkcji i cech zabudowy terenu wsi[...]. Wobec tego nie można przyjąć – wg skarżącej kasacyjnie, że w sytuacji gdy mamy do czynienia z zabudową mieszaną, w skład której wchodzi nowoczesna zabudowa mieszkaniowa i zabudowa zagrodowa, nie można uchwycić punktu odniesienia (cech i funkcji zabudowy) dla zabudowy typowo mieszkalnej, którą zainteresowana jest skarżąca. Nie bez znaczenia jest fakt, że grunty na obszarze planowanej inwestycji nie nadają się do rolniczego wykorzystania. Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się z sądem I instancji, iż stwierdzenie przez organy, że na działce strony skarżącej możliwe byłoby wybudowanie 2-ch domów mieszkalnych o powierzchni 143 m2, stanowi tego rodzaju uchybienie, które nie skutkuje uchyleniem decyzji. Z jednej strony dopuszcza się bowiem budowę domów mieszkalnych na terenie zakwalifikowanym jako zagrodowy, z drugiej, ze względu na charakterystykę zabudowy zagrodowej odmawia się skarżącej warunków zabudowy dla planowanej inwestycji mieszkaniowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlegała oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżąca zarzuciła naruszenie wyłącznie art. 151 p.p.s.a. – polegające na oddaleniu skargi wniesionej do WSA w Warszawie. Rozwinięcie tej podstawy skargi kasacyjnej, nawiązuje jednak przy tym do zarzutów podniesionych w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenia prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjęta przez autora skargi kasacyjnej konstrukcja i uzasadnienie podstaw kasacyjnych, nakazuje zatem łączne rozpoznanie zarzutów zgłoszonych w ramach obu wskazanych podstaw. Zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. skarżąca kasacyjnie wskazywała na nieprawidłowe ustalenie obszaru analizowanego oraz nieprawidłowe przyjęcie, że istniejąca zabudowa zagrodowa nie pozwala na lokalizację nowej zabudowy o funkcji mieszkalnej. Zajmując stanowisko wobec tych zarzutów należy stwierdzić, że zarówno w toku postępowania przed sądem I instancji, jak i w skardze kasacyjnej, nie był kwestionowany sposób ustalenia szerokości "frontu działki" inwestora. Parametr ten służy do określenia wielkości obszaru analizowanego wyznaczanego wokół terenu inwestycji. Stosownie bowiem do par. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się – stosownie do par. 3 ust. 2 rozporządzenia - w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ocenianej sprawie, obszar analizowany wyznaczony został w sposób znacznie przekraczający minimalne odległości określone w wymienionym wyżej rozporządzeniu. Co bezsporne w sprawie - trzykrotna szerokość frontu działki inwestora - wynosi bowiem 186 m, zaś orzekające organy administracji wyznaczyły granice obszaru analizowanego w odległości 270 m od działki inwestora. W stosunku zatem do wartości minimalnej wynikającej z cytowanego rozporządzenia, obszar analizowany powiększony został w tej sprawie aż o 84 m. Tymczasem inwestor, domagał się objęcia obszarem analizowanym terenu oddalonego o ok. 700 m od jego działki (centrum wsi[...]). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność, że przepis par. 3 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia określa minimalne odległości jakie należy wziąć pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizowanego – nie oznacza, że obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie. Powyższego celu nie realizuje natomiast nadmierne rozciąganie obszaru analizowanego celem objęcia analizą zabudowy znajdującej się - w stosunku do działki inwestora - w zupełnie innej części miejscowości. Przyjęcie zgodnego z żądaniem inwestora zapatrywania, stanowiłoby całkowite zaprzeczenie, sugerowanej także w skardze kasacyjnej "racjonalności urbanistycznej". Uznać zatem należy, że trafne było stanowisko sądu I instancji, że dalsze powiększanie obszaru analizowanego nie byłoby uzasadnione. Podkreślić przy tym trzeba, iż wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, fakt ustalenia przez organy administracji obszaru analizowanego w odległości znacznie większej niż minimalna (o 84 m), nie może przemawiać za stosowaniem przez te organy "ścieśniającej" wykładni rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...). Nie była także dowolna, przyjęta przez WSA w Warszawie wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegająca na uznaniu, że występująca w obszarze analizowanym wyłącznie zabudowa zagrodowa nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy mieszkalnej, polegającej na budowie osiedla 20 domów mieszkalnych jednorodzinnych. W ocenianej sprawie nie było bowiem przedmiotem kontrowersji to, że ład przestrzenny w obszarze analizowanym wyznacza jednorodna zabudowa zagrodowa. Przez zabudowę taką rozumieć należy zespół budynków obejmujący dom mieszkalny oraz związane z produkcją rolną - zabudowania gospodarskie. Budynki te, co do zasady, położone są w obrębie jednego podwórza (por. np. NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 2333/12). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany był już dotychczas pogląd wskazujący, że budowa osiedla kilkunastu domów jednorodzinnych na terenie typowo rolniczym, z podstawowym rodzajem zabudowy zagrodowej nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tak wyrok z dnia 1 października 2015 r.; sygn. akt II SA/Bk 439/15). Pogląd ten należy podzielić. Zabudowa zagrodowa stanowi bowiem inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie wyłącznie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym obszarze takiej zabudowy jednorodzinnej, jaka określona została we wniosku [...] sp. z o.o. z dnia[...].07.2011 r. (budowa osiedla 20 domów). Wprawdzie zarówno zabudowa jednorodzinna jak i zagrodowa służą realizacji wprawdzie tego samego celu (zamieszkiwanie), to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo (por. NSA wyroku z dnia 7 lipca 2007 r., sygn. akt: II OSK 1079/07). Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się względem siebie, co do parametrów i cech zabudowy. Te zaś odmienności muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, ale winna umożliwiać uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję, a poszczególne parametry planowanej zabudowy (jednorodzinnej) nie nawiązują do parametrów zabudowy istniejącej (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. II OSK 951/12 oraz wyrok NSA z dnia 16.07.2014 r. sygn. II OSK 316/13). W kontekście przedstawionych rozważań nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrażona w pierwszym przepisie zasada wolności zabudowy oraz konstytucyjna zasada ochrony prawa własności - nie są zasadami bezwzględnymi. Wynikające z nich uprawnienia (prawa) mogą doznawać ograniczeń , między innymi z mocy przepisów ustawowych. Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymaga łącznego spełnienia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, reguluje wskazane wyżej rozporządzenie. W ocenie NSA, trafna była konkluzja Sądu I instancji, iż przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – nie była w sprawie spełniona. Odmowa zatem ustalenia warunków zabudowy, nie może w takiej sytuacji naruszać ani art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ani wymienionych przepisów Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze, NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, wobec czego, na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała ona oddaleniu.