II OSK 316/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 952/12 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 952/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 22 października 2010 r. E. i S. B. zwrócili się do Wójta Gminy W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących wraz z niezbędną infrastrukturą, na działce ew. nr [...] w obrębie R., gmina W. Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji ze względu na brak, w analizowanym obszarze, działek zabudowanych budynkami o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. B., wskazując, że miejscowość R. nie ma charakteru rolniczego, a jest typową miejscowością podmiejską i zaczyna spełniać funkcje sypialni Warszawy. Skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie nie można mówić o niezachowaniu zasady dobrego sąsiedztwa. Wskazano też, że istnieje potrzeba poszerzenia obszaru analizowanego po stronie północnej z 840 m do 990 m, ponieważ na działkach ew. nr [...] – [...] posadowione są budynki mieszkalne jednorodzinne. Ponadto w wyznaczonym przez organ obszarze znajdują się w miejscowości B. budynki o podobnej funkcji. Budynki takie posadowione są również przy posesjach R. [...] i [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że w warunkach rozpoznawanej sprawy organ pierwszej instancji zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa. Zdaniem organu przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że projektowana przez inwestora zabudowa nie stanowi kontynuacji funkcji występującej w analizowanym obszarze. Wyjaśniono, że teren planowanej inwestycji znajduje się we wsi R. na terenie zabudowy siedliskowej - zagrodowej. Z racji tego, że różnicę pomiędzy zabudową siedliskową a mieszkaniową jednorodzinną uznać należy, wziąwszy pod uwagę przeznaczenie i sposób korzystania z obu rodzajów zabudowy, za różnicę istotną, dopuszczenie realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w tym obszarze byłoby naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, stanowiącym precedens do niepożądanego, z punktu widzenia ładu przestrzennego, wprowadzania nowego rodzaju zabudowy. W odniesieniu zaś do zarzutów odwołania Kolegium zwróciło uwagę, że zabudowania posadowione na działkach ew. nr [...] - [...] nie mogą być brane pod uwagę, ze względu na nie objęcie ich granicami obszaru analizowanego. Z kolei objęte zakresem analizy budynki mieszkalne jednorodzinne posadowione są na nieruchomościach dostępnych z innej drogi publicznej. W skardze na powyższą decyzję S. B. wskazał, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że w odniesieniu do planowanej inwestycji nie istnieje tzw. dobre sąsiedztwo. Podkreślił także, że sprawa nie została dokładnie wyjaśniona, szczególnie, jeżeli chodzi o rodzaj zabudowy znajdującej się na pobliskim terenie. Odpowiadając na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że kontynuacja funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oznacza, że zabudowa (lub nowy sposób użytkowania obiektu) musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Oznacza to, że nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Gdy natomiast wykazana zostanie sprzeczność pomiędzy zabudową istniejącą a planowaną przestaje być ona dopuszczalna. W przypadku zatem gdy nieruchomości sąsiednie są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie powinien odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie niniejszej powodem odmowy była okoliczność, że inwestor planuje realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie gdzie posadowiona jest zabudowa zagrodowa. Sąd zauważył, że zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwanie), jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu, nie można przyjąć, że zabudowa jednorodzinna stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Sąd pierwszej instancji podkreślił nadto, że przeprowadzona w toku postępowania administracyjnego analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego spełnia wynikające z przepisów prawa wymagania - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Za nietrafione uznano zarzuty podnoszone przez skarżącego dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego przez przyjęcie jedynie minimalnej wielkości wskazanej w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. W ocenie Sądu, nie można bowiem przyjąć, że organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy może dowolnie oznaczać granice obszaru analizowanego. Wykreślenie obszaru większego aniżeli wskazany w wyżej cytowanym rozporządzeniu powinno być stosowane w dużą ostrożnością, bowiem wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania. Norma § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie przewiduje, że przyjęcie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej postępowaniem stanowi pewną prawidłowość, której zastosowanie będzie zawsze zgodne z przepisami i nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Ustanawia także zasadę, że granice te nie mogą zostać określone w odległości mniejszej od trzykrotnej szerokości frontu działki i taki przede wszystkim jest cel tego zapisu. Trzykrotność zaś jest pewną regułą, która znalazła normatywny wyraz, natomiast wyznaczenie odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki, wymaga uzasadnienia przez organ i wyjaśnienia, z jakich przyczyn organ uznał za celowe rozszerzenie obszaru analizy. Taka wykładnia przepisu podyktowana jest koniecznością zachowania ładu przestrzennego i zasadą "dobrego sąsiedztwa". Ustalenie granic obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki oddaje intencje ustawodawcy zawarte w pojęciu "sąsiednia". W taki właśnie sposób organ administracji wyznaczył obszar analizowany i działanie to Sąd uznał za prawidłowe. Sąd wskazał także na brak w niniejszej sprawie uzasadnienia do poszerzenia wyznaczonego obszaru analizowanego z 840 do 990 m. Zabieg taki nie służyłby dbałości o zachowanie ładu przestrzennego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku S. B. zarzucił: I. w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez uznanie za zgodną z prawem decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r. odmawiającą skarżącemu wydania warunków zabudowy zgodnie z jego wnioskiem, w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania tych warunków zgodnie z art. 61 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy. 2. niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez uznanie, że przeprowadzenie analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego powinno być zawężone do obszaru położonego w odległości trzech długości frontu przedmiotowej działki (tj. 840 m) od tej działki, pomimo, iż większy obszar (np. o 18 %) znacznie lepiej odwzorowuje i charakteryzuje cechy zabudowy i zagospodarowania sąsiedniego terenu i pomimo, że wybór minimalnego obszaru nie został w ogóle uzasadniony przez organ II instancji. II. w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o niepełny materiał akt sprawy i w szczególności pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy faktu, iż na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji istnieją zabudowania o charakterze mieszkalnym i jednorodzinnym, a nie tylko zagrodowo - siedliskowym. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 P.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu wydanej w pierwszej instancji, bądź ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, iż analizowany sąsiedni względem planowanej inwestycji teren nie ma charakteru jednolicie siedliskowo-zagrodowego – co wynika z akt sprawy. W ocenie kasatora planowana inwestycja spełniła wszelkie wymogi do wydania warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego, gdyż istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia (dom jednorodzinny na działce o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości R. - co potwierdza chociażby fakt, iż znalazł się w obszarze analizowanym przez organ administracyjny - ok. 400 m od planowanej inwestycji), która ma dostęp z tej samej drogi publicznej co inwestycja, a jednocześnie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W samej wsi R., jak również w sąsiedniej wsi B., które z całą pewnością należy uznać za teren sąsiedni, znajdują się także inne domy o charakterze mieszkalnym (m.in. R. [...] - działka o nr ewidencyjnym: [...], B. [...],[...],[...],[...],[...],[...], oraz dom na działce o nr ewidencyjnym [...]). Dodatkowo wskazano, że reszta pobliskich budynków, pomimo że są usadowione na działkach siedliskowych, de facto, od wielu lat pełnią tylko i wyłącznie funkcje mieszkalne, a zatem w zakresie sposobu zagospodarowania i wykorzystania są zupełnie identyczne z planowaną inwestycją. Funkcje rolnicze na terenach sąsiednich do inwestycji są wykonywane obecnie w sposób marginalny i nie zmieniają rzeczywistego sposobu wykorzystywana działek. Zdaniem skarżącego Sąd nieprawidłowo zawęził granice analizowanego terenu jedynie do minimalnego obszaru wynikającego z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Sąsiedztwo planowanej inwestycji rozciąga się bowiem praktycznie od drogi powiatowej relacji G. – G. (odległości od planowanej inwestycji - około 400 m) do drogi powiatowej G. – J. (odległości od planowanej inwestycji - około 900 m). Cały ten obszar jest jednolity pod względem krajobrazu, jak i stanowi urbanistyczną całość. Na skutek decyzji organów administracyjnych obu instancji część tego sąsiedztwa (nieruchomości położone przy samej drodze powiatowej G. J.) została wyłączona spod badania w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co spowodowało wypaczenie cech badanego obszaru i sprowadzenie go wyłącznie do funkcji rolniczej, co jest zupełną nieprawdą, gdyż przy samej drodze powiatowej G. – J. istnieje wiele domów jednorodzinnych - typowo mieszkalnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), których błędna interpretacja w ocenie kasatora, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych oraz wadliwej oceny prawnej. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew zarzutom i argumentom skargi, Sąd pierwszej instancji zasadnie ocenił, że organy, odmawiając ustalenia warunków zabudowy wnioskowanej inwestycji, prawidłowo wyznaczyły granice obszaru analizowanego i prawidłowo przeprowadziły analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011 r., s. 508-509). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis postanowień art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego". Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych), zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, LEX nr 322329). Ocena, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzona sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie przepis art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu, wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 305/12, LEX nr 1352904). Inwestor planuje realizację inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków jednorodzinnych wolnostojących wraz z niezbędną infrastrukturą na terenie, gdzie posadowiona jest zabudowa zagrodowa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów, odmawiające ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, z powodu naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Sąd właściwie ocenił zasadność stanowiska organu, przeanalizował materiał dowodowy, w szczególności analizę urbanistyczno-architektoniczną i w oparciu o dane zgromadzone dla jej potrzeb, prawidłowo ustalił, że nie jest spełniona zasada "kontynuacji funkcji". Wyjaśnić przy tym trzeba, że zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. W nawiązaniu do powyższych rozważań, podnieć należy, że warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Zastrzec też trzeba, że warunek braku sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie niezależnie od upodobań i ocen inwestora. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej. Mając na uwadze powyższe, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej, uniemożliwia wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa zagrodowa to - w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) - w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia). Wprawdzie zabudowa jednorodzinna jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu tj. zamieszkiwaniu, to jednak z uwagi na odmienny sposób zagospodarowania terenu, nie można przyjąć, że zabudowa siedmiu budynków jednorodzinnych, stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Za Sądem pierwszej instancji podkreślić trzeba, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, dlatego też występowanie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej, albowiem nie jest jej kontynuacją. Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się względem siebie, co do parametrów i cech zabudowy, te odmienności muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, ale winna umożliwiać uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję, a poszczególne parametry planowanej zabudowy nie nawiązują do parametrów zabudowy istniejącej (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. II OSK 951/12, [w:] CBOSA). W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw dla uznania zasadności argumentów skarżącego odnoszących się do przytoczonych wyżej kwestii. W konsekwencji, także zarzuty kwestionujące ogólnie prawidłowość oceny Sądu pierwszej instancji, co do legalności kontrolowanych decyzji, nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Nie można, bowiem podzielić poglądu skarżącego, że Sąd nieprawidłowo zawęził granice analizowanego terenu jedynie do minimalnego obszaru wynikającego z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem w sprawie istnieje potrzeba poszerzenia obszaru analizowanego z 840 m do 990 m. W sporządzonej, na potrzeby prowadzonego postępowania, analizie funkcji oraz cech zagospodarowania terenu wyznaczono obszar obejmujący trzykrotność frontu działki, na której miała zostać zrealizowana inwestycja, tj. 840 m. Analiza materiału aktowego wskazuje, że wielkość obszaru analizowanego odpowiadała wymogom określonym w § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w zwartym obszarze zabudowy zagrodowej, nie stanowiłoby przejawu kształtowania ładu przestrzennego, lecz wprost przeciwnie, skutkowałoby jego zakłóceniem. Stanowiłoby wyłom w sposobie zagospodarowania działek sąsiadujących, co z kolei naruszałoby postanowienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do stanowiska skarżącego, dotyczącego konieczności objęcia analizą zabudowy mieszkaniowej większy obszar (np., o 18 % tj. do 990 m), który znacznie lepiej odwzorowuje i charakteryzuje cechy zabudowy i zagospodarowania sąsiedniego terenu, wskazać należy, że nie znajduje ono uzasadnienia. Poszerzenie granic obszaru analizowanego ponad trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem, może mieć miejsce, w sytuacji, w której konieczne jest rzeczywiste ustalenie cech i zabudowy występującej na terenie analizowanym, przy uwzględnieniu zasady dobrego sąsiedztwa. W przedmiotowej sprawie, jak prawidłowo uznały organy administracji i Sąd pierwszej instancji, przypadek taki nie zachodzi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rzeczywiste przeznaczenie terenów sąsiadujących z nieruchomością objętą wnioskiem sprowadza się do funkcji i cech zabudowy zagrodowej. Stąd też brak było podstaw do wytyczenia zakresu obszaru analizowanego w sposób, w jaki wnioskował skarżący. Organ, ustalając granice obszaru analizowanego winien wnikliwie ocenić, czy w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wystarczające jest określenie granic obszaru analizowanego w minimalnej wymaganej prawem odległości, czy też ze względu na szczególne, istniejące w sąsiedztwie inwestycji warunki zagospodarowania terenu, konieczne jest wyznaczenie granic omawianego obszaru w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Jednocześnie, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 172/11, (LEX nr 1083623), wyznaczony obszar analizowany ma służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy w nim występującej, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia, jak też zasady dobrego sąsiedztwa. Oznacza to, że poszerzenie granic obszaru analizowanego poza minimalne odległości określone w normie § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, może mieć miejsce wyłącznie w przypadku uznania, że działanie powyższe jest niezbędne z uwagi konieczność zapewnienia zrównoważonego rozwoju planistycznego gminy oraz poszanowania podstawowej zasady postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jaką jest zasada dobrego sąsiedztwa. Poszerzenie terenu analizowanego nie może mieć bowiem charakteru instrumentalnego, służącego wyłącznie objęciu taką analizą zabudowy, która odpowiada planowanemu zamierzeniu inwestycyjnemu. Musi służyć obiektywnemu celowi ustawy, jakim jest ochrona ładu przestrzennego, a nie wyłącznie subiektywnemu interesowi wnioskodawcy zainteresowanemu uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, w kształcie przewidzianym we wniosku o jej wydanie. Z tych wszystkich względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.