I SA/Kr 440/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Głowacki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lipca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu B. R. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z 10 marca 2022r., nr [...], w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na 2021r.; uchyla zaskarżoną decyzję. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. decyzją z 10 marca 2022r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019r. poz. 1505 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania B. R., uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia 11.02.2022r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podano, iż do Biura Powiatowego ARiMR w M. wpłynął (za pośrednictwem aplikacji eWniosekPIus, tj. w formie tzw. wniosku elektronicznego) datowany na 31.05.2021 r. wniosek strony o przyznanie na 2021 r.: jednolitej płatności obszarowej (ozn. dalej JPO), płatności za zazielenienie (PZ) oraz płatności ONW typ specyficzny strefa I. Ww. wniosek dotyczył przyznania płatności JPO/PZ/ONW do obszaru o pow. 1,83 ha. Postępowanie zainicjowane wnioskiem strony dot. ww. płatności ONW zostało zakończone decyzją Kierownika ww. Biura Powiatowego ARiMR nr [...]. Na mocy ww. decyzji powierzchnię uprawnioną do ww. płatności ustalono (w oparciu o analizę wyników kontroli terenowej i zdj. lotniczych) na poziomie 0,83 ha. Oznaczało to odmowę przyznania ww. płatności z uwagi na brak minimalnej łącznej pow. uprawniającej do wsparcia (1,00 ha) oraz nałożenie sankcji 3-letnich w przypadku płatności ONW (z uwagi na znaczne zawyżenie pow. uprawnionej do wsparcia. Dyrektor Małopolskiego OR ARiMR (działając jako organ II instancji) uznał, iż zaskarżona decyzja nie odzwierciedlała wszystkich istotnych okoliczności prawnych i faktycznych tej sprawy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Weryfikując prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdzono, że według organu l instancji powierzchnia uprawniona do płatności ONW za 2021 r. była mniejsza, niż powierzchnia, którą strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie tych płatności. Zgodnie z treścią zaskarżonej decyzji pomniejszenie płatności wynikało ze stwierdzenia zawyżenia pow. uprawnionej (przedeklarowania jej) na dz. rolnej A (zadeklarowano 0,32 ha na dz. ewid. nr [...]) - stwierdzono tu 0,29 ha i na dz. rolnej B, gdzie zadeklarowano 1,51 ha (na dz. ewid. nr [...]) a stwierdzono 0,54 ha. Ponieważ pow. uprawniona do wsparcia nie przekraczała 1 ha, zgodnie z zaskarżoną decyzją oznaczało to odmowę przyznania ww. płatności, a z uwagi na wysokość zawyżenia pow. uprawnionej na stronę nałożono dodatkowo sankcje wieloletnie. Treść zaskarżonej decyzji wskazuje, że ww. niezgodność ustalono przede wszystkim na podstawie porównania powierzchni zadeklarowanych we wniosku strony z wynikami analizy powierzchni referencyjnych (maksymalnych potencjalnie uprawnionych do płatności wg ARiMR, określanych także, jako powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze [PEG] bądź działki odniesienia lub maksymalny kwalifikowalny obszar [MKO]) wyliczonych dla działek ewidencyjnych strony i zapisanych w prowadzonym przez ARiMR systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS). System LPIS ustanowiony jest w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego, które wymuszają jego stosowanie na Polsce, jako państwie funkcjonującym w ramach tzw. wspólnej polityki rolnej UE. Wartości pow. referencyjnych są określane w oparciu o analizę odpowiednio przetworzonych zdjęć lotniczych i wyniki kontroli terenowych oraz dane z Ewidencji Gruntów i Budynków. W przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia ww. wartości były wyniki kontroli terenowej z 07-10-2021 r. Strona podniosła w odwołaniu, że wyliczenia powierzchni uprawnionej do płatności dotyczące przynajmniej części terenów zadeklarowanych do wsparcia, są nieprawidłowe. Wedle organu rzeczywiście zachodzą okoliczności, które wymagają podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających. Podstawą do takiego stwierdzenia była analiza informacji zawartych w odwołaniu i stanowisku organu l instancji dot. tego odwołania oraz aktualnych danych dot. przebiegu granic działek ewid. zadeklarowanych przez stronę do płatności. Ww. informacje mogą wskazywać na to, że kontrola terenowa wykonana w sprawie (w dniu 07-10-2021 r.) została przeprowadzona w oparciu o nieaktualne dane dot. ww. działek ewidencyjnych. Stwierdzenie takiej sytuacji oznaczało, że w niniejszej sprawie mógł nie zostać w pełni zastosowany § 3 ust. 3 rozporządzenia dot. płatności ONW z 2015 r. Zgodnie z ww. regulacją deklaracja dot. płatności o które wnioskowała strona, powinna zostać w pełni zweryfikowana odnośnie jej zgodności z maksymalnym kwalifikowalnym obszarem wyliczonym przez ARiMR dla każdej działki ewid. (tj. maksymalną pow. potencjalnie uprawnioną do płatności w ramach tej działki) i nie powinna przekraczać tego obszaru. Zaskarżone rozstrzygnięcie budzi w takiej sytuacji wątpliwości w związku z brzmieniem art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 627 z późn. zm.), która to regulacja nakazuje organom rozpatrującym sprawy wniosków o ww. płatności stanie na straży praworządności (tj. działanie na podstawie i według przepisów prawa) i wyczerpujące rozpatrywanie całego materiału dowodowego. Ponieważ braki w tym zakresie zaistniały w obliczu wskazanych wyżej jednoznacznie brzmiących przepisów powszechnie obowiązującego prawa - zostały one potraktowane jako naruszenie tych przepisów. Brak możliwości wydania decyzji innej niż przekazująca sprawę strony do ponownego rozpoznania organowi l instancji wyniknął również z tego, że wiązałoby się to z nadmiernymi utrudnieniami dla organu odwoławczego. Ww. utrudnienia są związane przede wszystkim ze specyfiki systemu informatycznego ARiMR, który m.in. w związku z zapisami przepisów wspólnotowych jest istotnym elementem procesu rozstrzygania o płatnościach dot. strony. Specyfika ta powoduje, że próby wydania rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy wiązałyby się ze znacznymi komplikacjami o charakterze organizacyjnym i technicznym. Przekładałoby się to na wyraźnie dłuższy czas niezbędny do wydania przez organ II instancji nowej merytorycznej decyzji w sprawie od czasu, w którym takie rozstrzygnięcie mógłby wydać organ l instancji (po odesłaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia do tego organu). W związku z powyższym ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego sprawy oraz jego odpowiednią ocenę i uzasadnienie powziętego w oparciu o tą ocenę rozstrzygnięcia zdecydowano się przekazać organowi l instancji do wykonania w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy. Wydanie odnośnie niniejszej sprawy decyzji kasacyjnej i przekazującą sprawę z powrotem organowi l instancji jest uzasadnione również treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4-11-2014 r. (sygn. III SA/Kr 499/14). Zgodnie z tym orzeczeniem już decyzja l instancji powinna zawierać w sobie możliwie rzetelne ustalenia dot. wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Z kolei rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie może wyręczać organu niższej instancji odnośnie ww. ustaleń, ponieważ w praktyce prowadzi to do pozbawienia strony prawa do postępowania dwuinstancyjnego i realnej weryfikacji ustaleń organu niższego stopnia przez organ stopnia wyższego. Braku takich ustaleń nie można sprostować w ewentualnej decyzji II instancji utrzymującej bądź uchylającej decyzję organu l instancji i rozstrzygającej sprawę merytorycznie. W niniejszej sprawie dotyczyło to prawdopodobnych zmian w wyliczeniach pow. uprawnionych do płatności ONW na części działek strony. Przed wydaniem ponownej decyzji, organ l instancji powinien możliwie dokładnie zweryfikować wyliczenia dot. powierzchni uprawnionych do płatności w ramach działek, których dotyczyły wskazane wyżej wątpliwości. Uzasadnienie nowej decyzji powinno także zawierać odniesienie się do zarzutów strony z odwołania oraz uwzględniać wszelkie istotne czynności wyjaśniające podjęte po wydaniu decyzji niniejszej. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła B. R. akcentując swoje niezadowolenie z odmowy przyznania płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sprzeciw jest uzasadniony, gdyż zaskarżona decyzja kasatoryjna narusza art. 138 § 2 kpa, wobec co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Nadto zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, który to przepis jest podstawą dla wydania skarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach kpa wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia ku temu podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 kpa wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Tymczasem w niniejszej sprawie wskazane przez organ odwoławczy okoliczności determinujące uchylenie decyzji, nie są takimi, aby uznać je za podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Brak jest wskazania istotnych i uzasadnionych podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i uchylenia się organu odwoławczego od merytorycznego orzekania. W istocie rzeczy z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie sposób wywieść dlaczego organ II instancji przyjął, że ze względu na konieczność ponowienia kontroli terenowej, która w ocenie organu odwoławczego została przeprowadzona w oparciu o nieaktualne dane ewidencyjne, uchybień tych nie można naprawić poprzez dodatkowe postępowanie dowodowe. Nadto organ odwoławczy wskazał na nadmierne utrudnienia organizacyjne i techniczne, jakie wiązałyby się z uzupełnieniem przezeń materiału dowodowego. W zasadzie zatem organ odwoławczy stwierdził, iż mógłby uzupełnić brakujący materiał dowodowy, lecz względy ekonomiki postępowania, w tym organizacyjne temu się sprzeciwiają. Tymczasem przepis art. 138 § 2 kpa nie implikuje podstawy do wydania decyzji kasacyjnej względami organizacyjnymi lub technicznymi; zasadą postępowania administracyjnego jest, aby stwierdzone uchybienia organu I instancji organ odwoławczy usunął, bądź jego ocenę prawną zweryfikował. Przedmiotem sporu jest kwestia powierzchni obszaru dla przyznania płatności, a w postępowaniu przeprowadzono już szereg dowodów w tym przedmiocie. W świetle art. 138 § 2 kpa w sprawie nie wystąpiła zatem konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji takiego zakresu sprawy w stopniu, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a co skutkowało wydaniem decyzji o uchyleniu. Materiał dowodowy odnośnie przedmiotu sprawy można uznać co do zasady za przeprowadzony, a zatem jakiekolwiek ewentualne braki w postępowaniu dowodowym w postaci naniesienia przebiegu granic działek, czy weryfikacji wyników kontroli terenowej, organ odwoławczy winien samodzielnie uzupełnić, bądź w ramach art. 136 kpa zlecić je organowi I instancji, by merytorycznie ocenić, czy odmowa przyznania płatności ze względu na stwierdzoną powierzchnię gruntów była uzasadniona. Zatem obecnie powołane w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej okoliczności nie uzasadniają uchylenia decyzji organu I instancji z powołaniem na 138 § 2 kpa. Mając powyższe na względzie sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rzeczą organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do przedstawionych wyżej waskazań.