II SA/Wr 423/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej ul. S. [...] we W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. S. [...] we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2022 r., nr 366/2022 w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji nakazującej usunięcie zagrożenia i nieprawidłowości w stanie technicznym postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wspólnota Mieszkaniowa ul. S. [...] we W. (dalej: strona skarżąca, skarżąca, Wspólnota) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: organ) z dnia 30 marca 2022 r., nr 30 marca 2022 r., nr 366/2022 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia z dnia 16 lutego 2022 r., nr 1045/2021 w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji nakazującej usunięcie zagrożenia i nieprawidłowości w stanie technicznym. W skardze pełnomocnik skarżącej wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając powyższy wniosek pełnomocnik wyjaśnił, że Wspólnota będzie zmuszona podjąć uchwałę w sprawie zaciągnięcia kredytu, która wobec nieuregulowanej kwestii następstwa prawnego po właścicielu lokalu nr [...] i zdecydowanego kwestionowania tego następstwa i odpowiedzialności za długi związane z tym lokalem przez ewentualną spadkodawczynię może zostać oceniona jako sprzeczna z prawem, a w konsekwencji również zostanie uznana za nieważną zawarta na jej podstawie umowa w sprawie udzielenia kredytu. Podkreślono, że powyższe może rodzić oprócz obowiązku zwrotu kredytu również obowiązek zapłaty kar umownych oraz odpowiedzialności odszkodowawczej. Pełnomocnik wskazał również, że w przypadku wykonania prac w terminie wyznaczonym przez decyzję PINB nieodwracalne i bezprzedmiotowe stanie się wnioskowanie o dotację na cele remontowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z przepisu art. 61 § 3 u.p.p.s.a wynika, że wniosek o wstrzymanie wykonania musi dotyczyć aktu którego wykonanie ma być wstrzymane i który kwalifikuje się do wykonania. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów administracyjnych dotyczy bowiem tylko tych aktów które podlegają wykonaniu, tj. korzystają z przymiotu wykonalności. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie (w sposób dobrowolny lub przymusowy) zaistnienia takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie administracyjnym (zob. J.P. Tarno, Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 186, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II FZ 882/05, niepubl.). Zatem wykonalne są akty, które zobowiązują ich adresatów do powinnego zachowania lub zakazują im określonego zachowania oraz akty, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, jak i akty, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 295 i n.). Zgodnie w powyższym, przymiotu wykonalności co do zasady nie posiadają akty odmowne oraz konstytutywne akty uprawniające, które nie wymagają żadnych działań ze strony uprawnionych podmiotów dla spowodowania określonego w nich stanu faktycznego lub prawnego (J. P. Tarno, Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 186 i n.). Podleganie wykonaniu dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt lub czynność wywołuje skutki materialnoprawne. Nie można w związku z tym mówić o wykonywaniu decyzji odmownej, ponieważ nie ma ona przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków), który mógłby podlegać wykonaniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/GI 2121/11, publ. Lex nr 1296289). W niniejszej sprawie strona skarżąca domaga się wstrzymania wykonania decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego utrzymującej w mocy odmowną, a więc niewykonalną, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla miasta Wrocławia dotyczącą zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr 1045/2021 z dnia 27 kwietnia 2021 r. W świetle powyższych uwag decyzja ta nie korzysta z przymiotu wykonalności, a tym samym nie można orzec o wstrzymaniu wykonania takiej decyzji. Nie obliguje ona bowiem strony do jakiegokolwiek działania, nie nakłada również uprawnień, ale przede wszystkim jest aktem, który nie podlega wykonaniu. Jest to zatem rodzaj aktu prawnego – co należy podkreślić – nienoszącego znamion wykonalności. Uzupełniająco Sąd zauważa, że niezależenie od prezentowanych niekiedy w orzecznictwie i doktrynie rozbieżnych poglądów co do aktów, które możliwe są do wykonania (a zatem można wstrzymać ich wykonanie) nie budzi kontrowersji stanowisko, że do co do zasady nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji odmownych, czy też aktów prawa procesowego ((A. Krawczyk, Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, Warszawa 2013, s. 98-121, 221, 230, 233 oraz 263-266) – (vide: Małgorzata Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 152 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny: 2014.05.11, Lex). Poza przedstawioną wyżej argumentacją zauważyć wypada, że zawarty w przedłożonej Sądowi skardze wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej nie został uzasadniony w sposób pozwalający na uznanie, że spełnione zostały ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania aktu. Rozpatrując wniosek skarżącego w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd związany jest zamkniętym katalogiem dwóch przesłanek pozytywnych, którymi są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te mogą zaistnieć łącznie lub oddzielnie. Omawiany przepis nie nakłada przy tym na stronę obowiązku udowodnienia wyżej wskazanych przesłanek. Wnioskodawca musi jednakże uprawdopodobnić ich zaistnienie. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, oznacza, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Żądając wstrzymania wykonania decyzji czy postanowienia, strona skarżąca ma obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienia NSA z 14 listopada 2006 r., sygn. akt II FZ 585/06, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając złożony w niniejszej sprawie wniosek w zakresie tak rozumianych przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej Sąd uznał, że nie może on zostać uwzględniony. Strona skarżąca we wniosku nie podała żadnych przekonujących argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Przedstawione argumenty, zdaniem Sądu, nie uzasadniają wstrzymania wykonania decyzji, gdyż nie powodują niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków po stronie wnioskodawcy. Dokonanie wydatkowania środków finansowych rzadko ma charakter nieodwracalny i w niniejszej sprawie strona skarżąca – w razie uwzględnienia skargi – będzie mogła domagać się naprawienia ewentualnej szkody na zasadach ogólnych. Co więcej, wysokość kosztów jakie miałaby ponieść Wspólnota w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji nie została podana, a co za tym idzie również wykazana przez przedstawienie jakiejkolwiek dokumentacji pozwalającej Sądowi ocenić spełnienie przesłanek ustawowych wstrzymania wykonania aktu. Same też źródła powstania dodatkowych zobowiązań (kary umowne, odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu unieważnienia ewentualnej umowy kredytowej) mają wymiar hipotetyczny, nie odnoszą się do rzeczywistych i konkretnych okoliczności, z których skutki stanowiłyby spełnienie dyspozycji przepisu z art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy pamiętać, że w art. 61 § 3 p.p.s.a. chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie do stanu pierwotnego (zob. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumentacja powołana przez stronę skarżącą nie uzasadnia wystarczająco złożonego wniosku. Samo utrudnienie sytuacji finansowej strony skarżącej nie może być przesłanką do wstrzymania wykonania decyzji, gdyż oznaczałoby to każdorazową zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania aktu nakładającego na dany podmiot karę grzywny i brak możliwości przymuszenia strony poprzez stosowanie tego typu sankcji. Ponadto, jak zostało to już wspomniane, ewentualny zwrot wyegzekwowanej sumy pieniężnej może przywrócić stan pierwotny, natomiast strona skarżąca nie przedstawiła okoliczności, które mogłyby być zakwalifikowane jako nieodwracalne. Brak jest zatem racjonalnych przesłanek aby twierdzić, że wykonanie zaskarżonej decyzji, może wywołać konsekwencje skutkujące koniecznością zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Należy wyjaśnić, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a nie oznacza, że Sąd jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – uwzględnić wniosek skarżącego. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis 2016 r., s. 556-557, uw. 1, 2). Zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie została też powiązana przez ustawodawcę z jej wadliwością bądź prawidłowością. Kwestie te będą bowiem badane w postępowaniu głównym, a nie postępowaniu wpadkowym, jakim jest niniejsze postępowanie. Celem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie jest uniknięcie wszystkich niedogodności związanych z jej wykonaniem, lecz uchronienie wnioskodawcę przed kwalifikowanymi skutkami jej wykonania, określonymi w art. 61 § 3 p.p.s.a. Konieczne jest przeto nie tylko wskazanie, że wykonanie zaskarżonego aktu będzie negatywnie rzutowało na sytuację prawną lub faktyczną skarżącego, lecz musi być to wpływ objęty hipotezą omawianego przepisu. Do oceny, czy taka sytuacja ma miejsce w danej sprawie, konieczne jest jej rzetelne wykazanie. Brak ten uniemożliwia sądowi ustosunkowanie się do żądania skarżącego. Mając zatem na względzie zaistniałe w sprawie okoliczności stanu faktycznego i kierując się dyspozycją art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji postanowienia.