II SA/Wr 141/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej w skrócie jako DWINB), stwierdził niedopuszczalność zażalenia W. K. (dalej skarżący, strona skarżąca), na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego powiatu w. z dnia [...], zmieniające w zakresie terminu wykonania własne postanowienie z dnia [...], nakładające na J. Z. (inwestora), obowiązek dostarczenia do dnia [...], oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych za podebraniem skarpy i wyznaczające nowy termin wykonania obowiązku na dzień [...]. Jak wynika z akt administracyjnych, organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie w sprawie robót ziemnych związanych z podebraniem skarpy na działkach [...], [...] i [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] PINB nałożył na J. Z. (inwestora i właściciela działek [...] i [...] w [...]) obowiązek dostarczenia w terminie do dnia [...] oceny technicznej wykonanych robót. Postanowienie to wydane zostało przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa Budowlanego (Dz.U. 2020 poz. 1333 ze zm., dalej w skrócie jako PB). Pismem z dnia [...] E. P. zwróciła się do PINB z pismem w którym poinformowała organ, że nabyła działki, których dotyczy prowadzone przez organ postępowanie, jednakże nie została przez zbywcę poinformowana o nałożonych na niego obowiązkach. Wobec powyższego, jako nowy właściciel działek, których dotyczy obowiązek nałożony postanowieniem z dnia [...], wnosi o przesunięcie terminu do wykonania zobowiązania, bowiem nie ma możliwości wykonania obowiązku w terminie zakreślonym poprzedniemu właścicielowi nieruchomości. Przychylając się do wniosku, postanowieniem z dnia [...], PINB zmienił w zakresie terminu wykonania własne postanowienie z dnia [...], nakładające na J. Z. (inwestora), obowiązek dostarczenia do dnia [...], oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych za podebraniem skarpy i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku na dzień [...]. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazano art. 77 § 2 k.p.a. Zażalenie na to postanowienie wniósł uczestnik postępowania, W. K. podnosząc, że przedłużenie terminu jest nie tylko bezpodstawne, ale i nadmierne, a organ nie ustalił nawet przed wydaniem postanowienia, jakie czynności nabywczyni nieruchomości podjęła do czasu złożenia wniosku o zmianę terminu wykonania obowiązku. Skarżący podniósł, że wiedzę o obowiązku aktualna właścicielka miała co najmniej od [...], a zatem miała dość czasu by podjąć kroki zmierzające do wykonania nałożonego przez organ obowiązku. Stwierdzając niedopuszczalność wniesionego zażalenia DWINB wyjaśnił, że postanowienie pierwszoinstancyjne wydane zostało na podstawi art. 77 § 2 k.p.a. i dotyczyło wyłącznie zmiany terminu obowiązku nałożonego postanowieniem wydanym uprzednio na podstawie art. 81 c PB. W ocenie organu odwoławczego, nie można stosować w przypadku postanowienia wydanego na podstawie art. 77 k.p.a. szczególnego przepisu z art. 81 c PB, dopuszczającego zażalenie na postanowienie dowodowe. Nie godząc się z takim stanowiskiem organu, W. K. wniósł skargę do tutejszego Sądu, domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak podniósł skarżący, postanowienie to jest w istocie nadal postanowieniem wydanym na podstawie art. 81 c PB i jako takie jest zaskarżalne, bowiem przyjęcie że tylko na pierwotne postanowienie służy zażalenie, a na postanowienia zmieniające już nie, byłoby sprzeczne z wolą prawodawcy, który uczynił postanowienia dowodowe w prawie budowlanym zaskarżalnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona. W ustalonym stanie faktycznym sprawy, bezsporna jest okoliczność, że pierwotne postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji, tj postanowienie z dnia 26 lutego 2021 r., nakładające na inwestora robót obowiązek przedstawienia ich oceny technicznej, wydane zostało na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego i było zaskarżalne zażaleniem, zgodnie z art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego. Po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu i powzięciu informacji o zmianie właściciela nieruchomości, PINB postanowieniem z dnia [...], w trybie art. 77 § 2 k.p.a., zmienił powyższe postanowienie i zobowiązał nowego właściciela do przedłożenia oceny technicznej, zakreślając nowy termin wykonania obowiązku. Wbrew wskazanej przez organ podstawie prawnej postanowienia z dnia [...], zastosowany przez organ I instancji tryb zmiany ostatecznego postanowienia z dnia [...], którym nałożono na inwestorkę zasadniczo nowy obowiązek, jest wadliwy, albowiem postanowienie z dnia [...] wydane zostało również na podstawie art. 81 c prawa budowalnego. Dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy niniejszej przypomnieć trzeba, że według art. 81c Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia (ust. 2). Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie (ust. 3). W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (ust. 4). Zgodnie zaś z treścią art. 77 § 2 k.p.a. organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. W tym kontekście należy wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 102/17 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że postanowienie wydawane w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, a co za tym idzie przy jego wydaniu stosuje się ogólne zasady postępowania dowodowego, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Okoliczność ta nie przesądza wszakże o niezaskarżalności postanowienia nakładającego obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej w trybie przywołanego wyżej przepisu. Prawdą jest bowiem, że na żadne czynności dowodowe, w tym postanowienia dotyczące przeprowadzenia dowodu, zgodnie z k.p.a. nie przysługuje zażalenie. Logicznym jest więc, że na zmianę, uzupełnienie, czy uchylenie takiego postanowienia również zażalenie nie może przysługiwać. Potwierdza to dodatkowo fakt, że zażalenie nie przysługuje stronie nawet w sytuacji nieuwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu przez organ (art. 78 § 1 i 2 k.p.a.). Ewentualne zarzuty w przedmiocie postępowania dowodowego strona może składać tylko w odwołaniu. Jednakże zasady dotyczące postępowania dowodowego, określonego w k.p.a. doznają ograniczenia zawsze wtedy, gdy zastosowanie znajdzie przepis szczególny. Takim właśnie przepisem jest art. 81c ust. 2 P.b. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu na postanowienie w tym przedmiocie przysługuje zażalenie. Jeżeli zatem przeprowadzenie dowodu wiąże się z koniecznością zastosowania przepisu szczególnego, to znaczy, że to ten przepis szczególny determinuje sposób postępowania organu, a jeżeli przepis ten przewiduje możliwość zaskarżenia postanowienia wydanego w tym przedmiocie, to również zmiana takiego postanowienia podlega zaskarżeniu. Każda zmiana stanowi bowiem w istocie nowe rozstrzygnięcie. Konkluzja organu odwoławczego o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie zmieniające postanowienie o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, niezależnie od przywołanego w jego podstawie prawnej przepisu art. 77 § 2 k.p.a. jest błędna, a postanowienie w tym przedmiocie wadliwe. Gdyby przyjąć za organami, że jedynie pierwsze, pierwotne postanowienie wydane na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego jest zaskarżalne, a wszelkie jego zmiany już nie, to fikcją w istocie była zaskarżalność tych pierwszych. Organ bowiem bo uzyskaniu waloru ostateczności wydanego postanowienia dowodowego, mógłby dowolnie je modyfikować, pozbawiając strony możliwości poddania rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej. Takie rozumienie nie może zasługiwać na akceptację. Postanowienie PINB z dnia [...], choć przywołuje za podstawę art. 77 § 2 k.p.a. w rzeczywistości nakłada nowy obowiązek przedstawienia przez inwestorkę ekspertyzy technicznej i jako podstawę prawną winno wskazywać art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, od którego przysługuje zażalenie na podstawie ust. 3 art. 81c przywołanej ustawy. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do oceny wniesionego zażalenia, uwzględniając przedstawione wywody przesądzające, że postanowienie PINB wydane zostało na podstawie art. 81 c Prawa Budowalnego. Mając powyższe na względzie sąd w punkcie I wyroku orzekł o uchyleniu postanowienia., na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 597 zł składa się: 100 zł - uiszczony wpis sądowy od skargi, 480 zł - koszty zastępstwa procesowego, 17 – opłata od pełnomocnictwa.