II OSK 2720/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N" w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 284/22 w sprawie ze skargi Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N." w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 8 lutego 2022 r., znak: SKO.41/124/PO/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 284/22 oddalił skargę Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N." w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 8 lutego 2022 r., znak: SKO.41/124/PO/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Własnościowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "N." w L., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie Sądowi I instancji zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy: - art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez jego niezastosowanie i odmowę wydania zaświadczenia, podczas gdy lokal [...] spełnia warunki lokalu samodzielnego, a badanie kwestii samodzielności polegać powinno na ustaleniu, iż istnieje izba (lub zespól izb) wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku i jest wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne; - art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wydania zaświadczenia, podczas gdy badanie przesłanek z tego przepisu ma zastosowanie dla celów ustanowienia odrębnej własności lokalu, a badanie samodzielności lokalu jest jedynie jednym ze składników postępowania w celu stwierdzenia przesłanek do ustanowienia prawa odrębnej własności; - art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wydania zaświadczenia, podczas gdy zgodnie z przywołanym przepisem, w formie zaświadczenia następuje stwierdzenie spełnienia wymagań dla potrzeb ustanowienia odrębnej własności lokalu poprzez weryfikację ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie, spełnienia wymogu samodzielności lokalu, zaś dla potrzeb samego wskazania czy lokal jest samodzielny prowadzenie powyższych ustaleń nie jest konieczne; - art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali poprzez przypisanie spółdzielni obowiązku udokumentowania wymagań przypisanych do ustanowienia odrębnej własności lokalu, w sytuacji gdy takie obowiązki ciążą jedynie na osobie, mającej tytuł prawny do lokalu i zamierzającej dokonać ustanowienia odrębnej własności lokalu, podczas gdy spółdzielnia jest zainteresowana jedynie w ustaleniu, czy lokal spełnia przesłanki samodzielności; - art. 2 ust. 5 i 6 ustawy o własności lokali poprzez przypisanie skarżącej obowiązku załączenia rzutu kondygnacji lokalu, w sytuacji gdy skarżąca nie jest podmiotem do tego zobowiązanym bo nie stara się o wydanie zaświadczenia w celu przedłożenia w kancelarii notarialnej dla potrzeb ustanowienia odrębnej własności lokalu, a jedynie wnosiła o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali; - art. 2 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 1a, ust. 1b i ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez opracowanie i stosowanie przez Urząd Miasta L. druku pod nazwą wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, w sytuacji gdy wymagania sprecyzowane w druku wykraczają poza zakres kwestii samodzielności, a ustawa w ust. 3 w zakresie żądanych danych i dokumentów przez organ określa spełnienie wymagań do ustanowienia odrębnej własności, co powoduje, że organ w sposób nieuprawniony orzekł o katalogu przesłanek, koniecznych wg organu do uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokalu, czym organ naruszył przepisy ustawy, - art. 2 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy o własności lokali poprzez zaniechanie wydania przez Prezydenta Miasta L. zaświadczenia stricte o samodzielności lokalu w rozumieniu tego przepisu (argumentum a maiori ad minus jeśli ustawa dozwala czynić więcej, to tym bardziej dozwala czynić mniej). - art. 2 ust. 1a i art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez zalecenie interpretacji o łącznym stosowaniu tych przepisów dla potrzeb wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, podczas gdy takie zalecenie dotyczyć może wyłącznie wydawania zaświadczenia dla potrzeb ustanowienia odrębnej własności, a badanie kwestii samodzielności jest tylko częścią składową procedury ustanawiania odrębnej własności i może być procedowane samodzielnie tylko w tym zakresie. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie Sądowi I instancji zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy: - art. 217 § 2 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia przez organ, że strona miała swój interes prawny i żądała potwierdzenia określonych faktów, w zakresie danych, którymi dysponował organ w swoich ewidencjach, tj. miejsca położenia lokalu, powierzchni lokalu, granic lokalu, numeru lokalu, danych osoby uprawnionej do lokalu, podczas gdy strona nie żądała od organu potwierdzenia stanu prawnego jak też innych danych, a w szczególności nie żądała danych zmierzających do ustanowienia odrębnej własności lokalu, - art. 217 § 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania o wydanie zaświadczenia w sposób nadmiernie je wydłużający i w kierunku odmowy załatwienia wniosku skarżącej, w sytuacji gdy organ dysponował wszelkimi danymi niezbędnymi do skutecznego aprobującego załatwienia wniosku spółdzielni w terminie 7 dni, - art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez zignorowanie przez organ obowiązku nałożonego tym przepisem co do wydania zaświadczenia potwierdzającego fakty, które znane są organowi w oparciu o posiadane ewidencje, podczas gdy organ na stronę nałożył obowiązek dostarczania dokumentacji co nie ma uzasadnienia w przepisach, - art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia na skutek zaniechania przez organ pierwszej instancji prawidłowego wykorzystania materiału dowodowego, jaki jest w posiadaniu organu w celu wyjaśnienia sprawy i ustalenia okoliczności istotnych dla wydania zaświadczenia, co spowodowało nieodtworzenie pełnego stanu faktycznego na dzień wydania postanowienia na skutek czego organ dokonał nieprawidłowej interpretacji prawa i odmówił wydania zaświadczenia; - art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w wyniku zaniechania przez organ w uzasadnieniu rzetelnego odniesienia się do stanu faktycznego i prawnego, co spowodowało, że organ wydał postanowienie odmowne, co nie zostało należycie uzasadnione, bowiem brak w uzasadnieniu postanowienia konstatacji, że tzw. trzy lokale usługowe nie miały pozwolenia na użytkowanie zgodnie z dokumentacją znajdującą się w posiadaniu organu, spowodowało, że lokale nie miały samodzielności. Brak pozwolenia na użytkowanie co do trzech lokali powodował, że nie była możliwa zmiana sposobu użytkowania lokali, co mimo to organ dokonał; - art. 140 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz z art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ drugiej instancji prawidłowo skontrolował przeprowadzone postępowanie pierwszoinstancyjne, które było w jego ocenie zgodne z wymogami k.p.a. pomimo braku ku temu podstaw, w sytuacji, gdy organ powielił wadliwą interpretację organu pierwszej instancji, nie dokonując własnych ustaleń w tym zakresie; - art. 140 k.p.a. i art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez nieskontrolowanie przez sąd, że organy administracji (l i II instancji) orzekają wg stanu faktycznego i prawnego w sytuacji, gdy zaświadczenie wydaje się, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, co powoduje, że w sposób nieuprawniony organ stosuje dowolnie operatory logiczne koniunkcję zamiast alternatywy, co ma wpływ na treść rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Powodem odmowy wydania skarżącej kasacyjnie Spółdzielni zaświadczenia o samodzielności lokalu usługowego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami przy ul. [...] w L., był brak przedłożenia przez Spółdzielnię - mimo wezwania - wymaganej dokumentacji technicznej lokalu. W ocenie skarżącej kasacyjnie, rozpoznając jej wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności ww. lokalu usługowego organ powinien ograniczyć się wyłącznie do kwestii technicznych uznania tego lokalu za samodzielny (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - Dz.U. z 2021 r., poz. 1048, dalej "u.w.l.") i nie powinien badać kwestii odnoszących się do wymogów prawno-budowlanych (art. 2 ust. 1a u.w.l.). Sąd I instancji przyjął natomiast, że art. 2 ust. 1a i art. 2 ust. 2 u.w.l. należy odczytywać łącznie. Stwierdził, że jedynie lokale, które spełniają łącznie określone w obu tych przepisach przesłanki mogą zostać uznane za lokale samodzielne. Stanowisko Sądu I instancji jest zasadne i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o własności lokali. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.w.l., samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, mogą stanowić odrębne nieruchomości. Stosownie do art. 2 ust. 1a u.w.l., ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Powyższego wymogu nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą (art. 2 ust. 1b u.w.l.). W myśl art. 2 ust. 2 u.w.l., samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia (art. 2 ust. 3 u.w.l.). Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, powyższe przepisy należy rozumieć w ten sposób, że w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia starosta bada spełnienie wymagań wynikających z art. 2 ust. 1a i 2 u.w.l., a zatem zarówno wymagań odnoszących się do technicznej samodzielności lokalu (ust. 2), jak również wymagań dotyczących zgodności z wymogami prawno-budowlanymi (ust. 1a). Słusznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt, że przedmiotowe zaświadczenie jest jedynie pierwszym etapem do ustanowienia odrębnej własności lokalu, a zakres ustaleń niezbędnych do wydania takiego zaświadczenia w sposób jednoznaczny określono w ustawie i nie ogranicza się on jedynie do technicznych przesłanek samodzielności lokalu. Wydanie zaświadczenia przez starostę wymaga weryfikacji z jednej strony przesłanek "technicznych" samodzielności lokalu (art. 2 ust. 2 u.w.l.), z drugiej – weryfikacji zgodności z wymogami prawno-budowlanymi (art. 2 ust. 1a u.w.l.). W szczególności starosta ma zweryfikować zgodność wyodrębnienia lokalu z przepisami w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, a także z aktami wydawanymi w ramach procesu budowlanego. Stanowisko to znajduje oparcie w ukształtowanej linii orzeczniczej, zgodnie z którą jedynie lokale, które spełniają łącznie przesłanki określone w przepisach art. 2 ust. 1a i ust. 2 u.w.l. mogą zostać uznane za samodzielne. Tym samym dla wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu koniecznie jest zweryfikowanie nie tylko, czy dany lokal spełnia warunki samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym, ale także w sensie prawnym (zob. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3778/19; z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 3432/18 i II OSK 3435/18; z dnia 26 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 793/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zauważyć, że również w piśmiennictwie wyrażany jest pogląd wskazujący na to, że w aktualnym stanie prawnym zaświadczenie o samodzielności lokalu automatycznie potwierdza spełnienie przesłanek z art. 2 ust. 1a i art. 2 ust. 2 u.w.l. Taki bowiem wniosek wynika z art. 2 ust. 3 u.w.l., w myśl którego starosta jako organ wydający zaświadczenie ma badać nie tylko to, czy lokal spełnia przesłankę samodzielności określoną w art. 2 ust. 2, ale również to, czy ustanowienie nieruchomości lokalowej jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 2 ust. 1a). Przy czym obowiązek ten dotyczy zarówno lokali mieszkalnych, jak i lokali o innym przeznaczeniu (zob. B. Jelonek-Jarco, Wyodrębnianie nieruchomości lokalowej - zagadnienia z praktyki, Rejent 2021 r. nr 8, s. 55; K. Małysa-Sulińska, Przesłanki wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu wykorzystywanego zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne, Casus 2020 r. nr 98/99, s. 26). Z podanych względów chybione są argumenty strony skarżącej, że należy rozdzielić kwestię przesłanek ustanowienia odrębnej własności lokalu określonych łącznie w art. 2 ust. 1a i ust. 2 u.w.l. od przesłanek wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu wyłącznie na podstawie art. 2 ust. 2 u.w.l. W szczególności nie sposób zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej, że dopuszczalne jest wydanie zaświadczenia ograniczone do potwierdzenia samodzielności lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l., skoro w art. 2 ust. 3 u.w.l. wyraźnie ustanowiono, że starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2. Zaznaczyć należy, że wydanie zaświadczenia w trybie art. 2 ust. 3 u.w.l. warunkuje podjęcie dalszych czynności zmierzających do ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu mieszkalnego lub samodzielnego lokalu o innym przeznaczeniu, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.w.l. Skoro więc ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 1a-2 u.w.l., to muszą być one zweryfikowane na etapie rozpatrywania wniosku o wydanie zaświadczenia, stosownie do art. 2 ust. 3 u.w.l. Z ustaleń organów wynika, że przedmiotowy lokal wchodzi w skład budynku mieszkalnego wielorodzinnego zrealizowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta L. o pozwoleniu na budowę z dnia 24 marca 1999 r. Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 24 maja 2001 r. udzielono natomiast pozwolenia na użytkowanie tego budynku, jednakże z wyłączeniem lokali usługowych (w tym lokalu objętego wnioskiem) oraz jednocześnie zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokali usługowych wyłączonych z odbioru ww. budynku. Następnie, Prezydent Miasta L. wydał w dniu 28 sierpnia 2008 r. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu usługowego na przedszkole. Mając na uwadze powyższe ustalenia, wskazać należy, że określony w art. 2 ust. 1a u.w.l. wymóg ma w niniejszej sprawie zastosowanie. W art. 2 ust. 5 i 6 u.w.l. przewidziano sposób udokumentowania samodzielności lokalu. Stosownie do art. 2 ust. 5 u.w.l., lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego; dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu. W myśl zaś art. 2 ust. 6 u.w.l., w razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń, o których mowa w ust. 5, dokonuje się, zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego, na koszt dotychczasowego właściciela nieruchomości, o ile strony umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu nie postanowiły inaczej. Stwierdzenie przez organ, w formie zaświadczenia, spełnienia wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2 u.w.l., wymaga zatem złożenia dokumentacji technicznej lub inwentaryzacji budynku z zaznaczonymi na rzutach odpowiednich kondygnacji lokalami, wraz z pomieszczeniami przynależnymi, zawierające potwierdzenie zgodności dokumentacji technicznej (inwentaryzacji) ze stanem faktycznym. Inwentaryzacja lokalu powinna być wykonana i podpisana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, o których mowa w art. 12 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazana dokumentacja, mimo stosownego wezwania, nie została przez wnioskodawcę przedłożona. Ponadto, wniosek o wydanie zaświadczenia dotyczy lokalu nr [...], natomiast na złożonych przez stronę kopiach rysunków widnieje lokal oznaczony nr [...]. W tych okolicznościach, słusznie Sąd I instancji zaakceptował rozstrzygnięcia organów, które uznały, że brak było podstaw do wydania żądanego w sprawie zaświadczenia, z uwagi na niezłożenie przez wnioskodawcę dokumentów wymaganych na podstawie art. 2 ust. 5 i 6 u.w.l. Wskazać również należy, że w uchwale NSA z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 2/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl) zwrócono uwagę na szczególną specyfikę zaświadczenia o samodzielności lokalu wydawanego przez starostę, wskazując, że zaświadczenie to, mimo iż polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów" - odmiennie niż wynika to z art. 218 § 1 k.p.a. - opiera się najczęściej na określeniu stanu samodzielności lokalu w oparciu nie o materiały znajdujące się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia /dokumenty typu rzut kondygnacji z wyszczególnieniem lokalu, odnośnie do którego ma zostać wydane zaświadczenie o jego samodzielności, inwentaryzacja architektoniczno-budowlana w przypadku braku dokumentacji technicznej/ (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2005 r. sygn. OSK 1653/04). W konsekwencji, za nieusprawiedliwione należało uznać również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).