II SA/Gl 709/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg w C. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 7 marca 2022 r. nr IFXIII.7821.29.2021 w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Wojewoda Śląski (dalej – organ odwoławczy, Wojewoda) postanowieniem z dnia 7 marca 2022 r. nr IFXIII.7821.29.2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 176 – dalej specustawa), po rozpoznaniu zażalenia M. L.: – uchylił postanowienie Prezydenta Miasta C. (dalej – organ I instancji, Prezydent Miasta) z dnia 13 października 2021 r. nr [...] zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa ul. [...] w C." – drogi kategorii gminnej o długości 212 m, klasy L – droga lokalna; – odmówił zawieszenia postępowania w sprawie. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W toku postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ul. [...] w C." wpłynęło pismo Miejskiego Zarządu Dróg w C. (dalej – MZD) z dnia 29 września 2021 r. nr [...]), w którym zawarto wniosek o zawieszenie tego postępowania administracyjnego. Podanie to nie zawierało uzasadnienia żądania. W następstwie wniosku MZD, Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 13 października 2021 r. – powołując art. 98 § 1 k.p.a. - zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa ul. [...] w C.". W zażaleniu z dnia 22 października 2021 r. M. L. zarzucił, iż powyższe postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 98 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zawieszenie postępowania na wniosek MZD bez uprzedniego umożliwienia mu zgłoszenia sprzeciwu w tej kwestii. Jednocześnie złożył oświadczenie, że nie zgadza się na zawieszenie postępowania w sprawie dotyczącej budowy ul. [...] w C. Po rozpatrzeniu zażalenia, Wojewoda postanowieniem z dnia 7 marca 2022 r. uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia zezwolenia na budowę ul. [...] w C. W jego motywach organ odwoławczy w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że art. 11f ust. 7 specustawy nie znajduje zastosowania dla postanowień dotyczących zawieszenia postępowania administracyjnego. Zatem, w ocenie Wojewody, postanowienie z dnia 13 października 2021 r. winno być doręczone stronom na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. art. 49a k.p.a. w związku z art. 11c specustawy. Niemniej jednak, jak zauważył organ odwoławczy, uchybienie to nie może rodzić dla strony negatywnych skutków. Z tego też względu Wojewoda uznał, że zażalenie zostało skutecznie wniesione w terminie liczonym od daty upublicznienia obwieszczenia o wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania. W dalszej części zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał na naruszenie art. 98 § 1 k.p.a. Według Wojewody, polegało ono na tym, że organ I instancji nie zawiadomił stron postępowania o złożonym przez MZD wniosku o zawieszenie postępowania, uniemożliwiając im tym samym złożenie ewentualnego sprzeciwu. Jednocześnie zauważono, że Prezydent Miasta nie odniósł się w uzasadnieniu postanowienia do tego, czy spełniona została druga przesłanka zawieszenia postępowania z art. 98 § 1 k.p.a. dotycząca braku zagrożenia interesu społecznego. Niemniej jednak, jak podniósł Wojewoda, sprzeciw jakiejkolwiek ze stron postępowania stoi na przeszkodzie jego zawieszenia. Tymczasem M. L. w zażaleniu stanowczo sprzeciwił się zawieszeniu postępowania, co przesądza o konieczności odmowy pozytywnego ustosunkowania się do wniosku MZD. W skardze z dnia 13 kwietnia 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik MZD zarzucił postanowieniu Wojewody naruszenie art. 98 § 1 k.p.a. w związku z art. 11c i art. 11f specustawy poprzez wadliwe jego zastosowanie i uznanie, że do zawieszenia postępowania o wydanie decyzji ZRID konieczny jest brak sprzeciwu innych stron niż wnioskodawca przedmiotowego postępowania administracyjnego. Wobec tych zarzutów pełnomocnik MZD wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W motywach skargi pełnomocnik podniósł, że postępowanie toczy się na podstawie specustawy, która w art. 11f ust. 8 wyłącza zastosowanie art. 98 § 1 k.p.a. w zakresie w jakim do zawieszenia postępowania koniecznym jest brak zgłoszenia sprzeciwu przez inne strony postępowania. Twierdzenie to uzasadnił wykładnią a maiori ad minus. Jego zdaniem, jeżeli do zmiany decyzji konieczna jest wyłącznie zgoda wnioskodawcy, to tym bardziej do zawieszenia postępowania (czynność, która nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych) wystarczająca i konieczna jest tylko zgoda wnioskodawcy. W opinii pełnomocnika, inne strony nie mogą ograniczać wnioskodawcy. Podkreślono bowiem, że wydanie decyzji ZRID rodzi m.in. skutki finansowe, tj. zaciągane są zobowiązania publicznoprawne o wypłatę odszkodowania za nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa lub odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu podlegało postanowienie organu odwoławczego z dnia 7 marca 2022 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa ul. [...] w C". Jedynym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest kwestia zakresu stosowania art. 98 § 1 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Pełnomocnik MZD stoi na stanowisku, że skoro w myśl art. 11f ust. 8 specustawy zmiana decyzji możliwa jest wyłącznie za zgodą strony, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to tym bardziej zawieszenie postępowania w tym przedmiocie uzależnione jest tylko i wyłącznie od woli tego podmiotu. Zasygnalizował ponadto, że wydanie decyzji w oparciu o wspomnianą specustawę rodzi określone skutki finansowe związane z odszkodowaniem za przejęte nieruchomości. Odmiennego zdania jest Wojewoda, który powołując się na art. 11c specustawy stwierdza, że organ I instancji rozpoznając wniosek MZD winien zastosować art. 98 § 1 k.p.a. Zatem jego powinnością było poinformowanie stron o jego wpływie i umożliwienie wypowiedzenia się co do tego, czy nie sprzeciwiają się żądaniu wnioskodawcy. Przystępując do rozważań stwierdzić należy, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – zgodnie z jej art. 1 - określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zaznaczyć należy, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy (art. 11c specustawy). Zatem "Norma art. 11c u.z.p.d.p. exspressis verbis wyraża regułę stosowania wprost przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nieuregulowanych w komentowanej ustawie. To oznacza, że przepisy procesowe Kodeksu postępowania administracyjnego będą miały zastosowanie w każdym przypadku, w odniesieniu do procedury wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w którym specustawa drogowa nie zawiera postanowień odmiennych" (M. Tetera-Jankowska [w:] Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, LEX/el. 2022, art. 11c). W świetle tych uwag stwierdzić należy, że dla zajęcia stanowiska co do tego, czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 98 § 1 k.p.a. koniecznym jest zbadanie, czy specustawa zawiera uregulowania dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego. Przeprowadzona w tym zakresie analiza jej treści pozwala na jednoznaczne stwierdzenie o braku tego rodzaju przepisów. Oznacza to, że wbrew poglądowi pełnomocnika, organ I instancji zobligowany był do uwzględnienia w postępowaniu wpadkowym art. 98 § 1 k.p.a. Stanowi on, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Dopuszczalność fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego uzależniona została w świetle przywołanego przepisu od łącznego zaistnienia pięciu następujących przesłanek: 1) postępowanie administracyjne zostało wszczęte na żądanie strony; 2) postępowanie administracyjne toczy się; 3) o zawieszenie postępowania wystąpi ta strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte; 4) inne strony postępowania nie sprzeciwiają się zawieszeniu postępowania; 5) zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu (zob. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. LEX 2010, wyd. III. Komentarz do art. 98 k.p.a.). W tym kontekście nie ulega wątpliwości, że zachodzą trzy pierwsze warunki. Natomiast organ I instancji zawiesił postępowanie bez uprzedniego poinformowania pozostałych stron o wniosku MZD oraz o tym, że są uprawnione do wyrażenia sprzeciwu w stosunku do takiego wniosku. Dodatkowo nie przeprowadził rozważań w kwestii tego, czy zawieszenie postępowania nie stanowi zagrożenia dla interesu społecznego. Bez wątpienia więc organ I instancji zawieszając postępowanie w niniejszej sprawie dopuścił się naruszenia art. 98 § 1 k.p.a. Słusznie jednocześnie zauważył Wojewoda, że w zażaleniu M. L. zawarł wyraźny sprzeciw wobec żądania wyrażonego przez MZD w podaniu z dnia 29 września 2021 r. Dlatego też zaistniała podstawa dla negatywnego rozpoznania wniosku MZD, a więc wydania rozstrzygnięcia odmawiającego zawieszenia postępowania w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej. Zauważyć bowiem należy, że art. 98 § 1 k.p.a. nie wymaga wyrażenia zgody na zawieszenie postępowania przez pozostałe strony. Powyższa przesłanka nie będzie zatem spełniona, jeżeli chociażby jedna ze stron zgłosi swój sprzeciw. Przepis nie określa formy prawnej wyrażenia sprzeciwu wobec żądania zawieszenia postępowania, a zatem strona zgłaszająca sprzeciw może to uczynić w dowolnej formie, np. ustnie do protokołu (zob. postanowienie NSA z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt II OSK 392/07, Lex nr 384347). Końcowo podnieść należy, że przywoływany przez MZD art. 11f ust. 8 specustawy wpisuje się w zaprezentowane wyżej stanowisko co do zakresu stosowania przepisów k.p.a. w postepowaniu związanym z realizacją inwestycji drogowej. Mianowicie stanowi on, że do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio art. 155 k.p.a., z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przepis ten na potrzeby specustawy wprowadza więc modyfikację w materii zmiany decyzji, która uregulowana została w art. 155 k.p.a. Tym samym stwierdzić należy, że jeżeli ustawodawca dążyłby do zawężenia stosowania przesłanek warunkujących zawieszenie postępowania z art. 98 § 1 k.p.a. w sprawach o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, to wyraziłby to w przepisach specustawy, a tego nie uczynił. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).