II SA/Wa 513/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej M.B. kwotę 480 zł (słownie: czterystu osiemdziesięciu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. B. w piśmie z 28 lipca 2021 r. zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "Prezes ZUS") o przyznanie renty rodzinnej po zmarłym mężu A. B.. W uzasadnieniu wniosku strona podniosła, że od marca 2021 r., kiedy w wypadku samochodowym zginęła jej siedemnastoletnia córka, jest bez środków do życia. Wskazała, że prowadziła z córką wspólne gospodarstwo domowe, a źródłem ich utrzymania była renta rodzinna w drodze wyjątku przyznana córce po zmarłym ojcu A. B.. Prezes ZUS decyzją z [...] stycznia 2022 r. znak: [...] odmówił M. B. przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "ustawa"), po czym stwierdził, że wszystkie przesłanki przyznania świadczenia w drodze wyjątku przewidziane w tym przepisie, muszą być spełnione łącznie. Następnie Prezes ZUS stwierdził, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których M. B. nie nabyła prawa do świadczenia na zasadach ogólnych. Podkreślił, że szczególną okolicznością może być jedynie zdarzenie, bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Jak dalej wywiódł organ administracji, z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] września 2021 r. M. B. została uznana za osobę całkowicie niezdolną do pracy od [...] kwietnia 2021 r. W ocenie Prezesa ZUS, do 8 kwietnia 2021 r. nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu przez skarżącą zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, bowiem do tego dnia nie orzeczono wobec M. B. całkowitej niezdolności do pracy. Zdaniem organu administracji, obecna niemożność podjęcia zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy, nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W konkluzji Prezes ZUS stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał nie pozwala na uznanie, że M. B. spełnia warunki do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych na skutek szczególnych okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy. M. B., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła decyzję Prezesa ZUS z [...] stycznia 2022 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1. art. 7 K.p.a. polegające na niepodjęciu przez organ wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności w zakresie niepodjęcia inicjatywy dowodowej odnośnie do przesłanki szczególnych okoliczności, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy; 2. art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niezebraniu, a tym samym nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co doprowadziło do przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów w zakresie oceny wystąpienia szczególnych okoliczności, a ponadto (art. 107 § 3 K.p.a.) na lakonicznym uzasadnieniu rozstrzygnięcia odnośnie do odmowy uznania za wiarygodne twierdzeń i dowodów na okoliczność wystąpienia w sprawie szczególnych okoliczności, co w rezultacie doprowadziło do wydania błędnej decyzji o odmowie przyznania świadczenia; 3. art. 83 ustawy przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy należy stwierdzić brak spełnienia przesłanek do przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku, podczas, gdy sytuacja skarżącej dotycząca okoliczności tragicznych śmierci najpierw męża, a następnie córki pozwala na przyjęcie spełnienia przesłanki szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie wnioskowanego świadczenia. Podnosząc powyższe zarzuty, M. B. wniosła o: 1. uchylenie decyzji Prezesa ZUS z [...] stycznia 2022 r; 2. zasądzenie od Prezesa ZUS kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przewidzianych. Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci pięciu uwierzytelnionych świadectw pracy oraz programu stażu na fakt wykazania zatrudnienia przez skarżącą. Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi, wywodząc, że w sprawie nie doszło do naruszenia ani przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego. Organ administracji wniósł ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżąca w piśmie z 7 kwietnia 2022 r. oświadczyła, że nie sprzeciwia się rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosownie natomiast do treści, art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a skarżąca w piśmie z 7 kwietnia 2022 r. oświadczyła, że nie sprzeciwia się rozpoznaniu sprawy w tym trybie. W związku z powyższym, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga podlegała uwzględnieniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana jako "ustawa"), zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice przyznanego Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku. Po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Z treści art. 83 ust. 1 ustawy wynika też, że ubiegający się o świadczenie wszystkie wyżej wymienione warunki musi spełniać łącznie, zaś gdy odnosi się to do członków rodziny pozostałych po zmarłym, ich uprawnienia mają charakter pochodny (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 359/06 – niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 124 ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej. W postępowaniu w sprawie przyznania emerytury lub renty w drodze wyjątku, Prezes ZUS musi zatem kierować się określonymi w K.p.a., ogólnymi zasadami postępowania. Stosownie do treści art. 7 K.p.a. w toku postępowania jego obowiązkiem jest stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek storn wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Z kolei art. 107 § 3 K.p.a. wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia podjętej decyzji z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ administracji uznał za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Mając powyższe na uwadze, należy zaznaczyć, że we wniosku z 28 lipca 2022 r. M. B. jednoznacznie stwierdziła, że zwraca się o przyznanie renty rodzinnej po zmarłym mężu (A. B.), a z rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji również jednoznacznie wynika, że Prezes ZUS odmówił skarżącej przyznania renty rodzinnej. Wobec tak określonego zakresu sprawy podlegającej rozpatrzeniu - jako że renta rodzinna jest pochodną świadczenia przysługującego osobie zmarłej - obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności ustalenie spełnienia przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie dokumentacja dotycząca przebiegu zatrudniania A. B., zestawienie wypracowanych przez niego okresów składkowych i nieskładkowych, niekwestionowane przez organ pisma skarżącej wskazujące na okoliczności śmierci męża oraz decyzja ZUS Oddział w [...] z [...] października 2021 r. o odmowie przyznania skarżącej renty rodzinnej w trybie zwykłym. W zaskarżonej decyzji brak jednak wyjaśniania, czy w ocenie organu administracji zmarły nie spełnił warunków otrzymania świadczenia w trybie zwykłym wskutek szczególnych okoliczności. Zaskarżona decyzja nie zawiera w tej części ani uzasadnienia faktycznego, pozwalającego na stwierdzenie, jakie fakty organ uznał za udowodnione i na podstawie jakich dowodów, ani uzasadnienia prawnego, w którym wyjaśniono by podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia w części, w której organ stwierdził lub nie, że A. B. nie spełniał warunków przyznania świadczenia w trybie zwykłym wskutek szczególnych okoliczności. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] listopada 2009 r. Prezes ZUS przyznał rentę rodzinną po zmarłym ojcu A. B. małoletnim K. B. i W. B. do ukończenia szesnastego roku życia. Następnie, decyzją z [...] grudnia 2010 r. przyznał rentę rodzinną po zmarłym ojcu K. B. do 30 czerwca 2014 r. pod warunkiem kontynuowania nauki, a decyzją z [...] listopada 2019 r. przyznał rentę rodzinną po ojcu W. B. do 30 kwietnia 2023 r. pod warunkiem kontynuowania nauki w szkolnej. Oznacza to, że rozpatrując wnioski skarżącej o przyznanie renty rodzinnej dla małoletnich dzieci, Prezes ZUS przyjmował, że A. B. nie spełniał warunków przyznania świadczenia w trybie zwykłym wskutek okoliczności uznanych przez organ administracji za szczególne. Jeżeli w tej kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii stanowisko organu jest zgodne z zajmowanym w sprawach dotyczących przyznania renty rodzinnej W. B. i K. B., to powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Tymczasem, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji w ogóle nie uwzględnił pochodnego charakteru wnioskowanego świadczenia. Wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej wydanego rozstrzygnięcia sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że M. B. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy od 8 kwietnia 2021 r. (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] września 2021 r.), a do 8 kwietnia 2021 r. nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu przez nią zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem. Organ uzasadnił zatem decyzję tak, jakby rozpatrzył nie wniosek o rentę rodzinną w drodze wyjątku, lecz wniosek o rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Co więcej, konkluzję o niespełnieniu przez skarżącą warunków przyznania wnioskowanego świadczenia oparł wyłącznie na stwierdzeniu, że skarżąca nie wykazała szczególnych okoliczności, ponieważ do tego dnia nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. W tych okolicznościach, akta przedmiotowej sprawy nie dają też podstaw do stwierdzenia, że Prezes ZUS należycie rozważył, czy warunki wynikające z art. 83 ust. 1 ustawy spełnia skarżąca. Organ nie ocenił w jakikolwiek sposób historii ubezpieczenia M. B. w odniesieniu do jej wieku. Jedynym dokumentem dotyczącym przebiegu ubezpieczenia skarżącej, który znajduje się w aktach sprawy, jest wydruk raportu z analizy konta ubezpieczonego. Z akt nie wynika jednak, by dokument ten był przedmiotem analizy w toku postępowania. Należy przy tym zauważyć, że dołączone przez skarżącą do akt sprawy świadectwa pracy wskazują, że podejmowała zatrudnienie w okresach wcześniejszych niż pierwszy z ujętych w rzeczonym wydruku ([...] grudnia 1998 r. – [...] czerwca 1999 r.), tj. od [...] lipca 1989 r. do [...] stycznia 1994 r. i od [...] listopada 1997 r. do [...] kwietnia 1998 r. W zaskarżonej decyzji brak również jakichkolwiek ustaleń w zakresie sytuacji majątkowej skarżącej. Jak już nadmieniono, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że do 8 kwietnia 2021 r. nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przez M. B. przeszkód w wykonywaniu przez nią zatrudnienia, bowiem nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. W tej sytuacji, stwierdzenie, że skarżąca nie wykazała, iż nie mogła podjąć zatrudnienia wskutek szczególnych okoliczności, należy uznać za co najmniej przedwczesne. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest bowiem klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się tym zwrotem ustawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tym kątem, co dodatkowo podkreśla cel omawianej regulacji. Pojęcie to nie może być zatem interpretowane w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne. Z akt sprawy wynika, że wniosku organu administracji o braku szczególnych okoliczności - ograniczonego do stwierdzenia faktu, że przed 8 kwietnia 2021 r. nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy - nie poprzedziła jakakolwiek analiza innych niż orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] września 2021 r. dokumentów, które w tych aktach się znalazły. Dołączono do nich natomiast m.in. pismo M. B. z 15 listopada 2019 r., w którym ubiegając się o przyznanie renty rodzinnej dla małoletniej W. B. podnosiła kwestie dotyczące stanu zdrowia zarówno swojego, jak i córki oraz przedłożyła na tę okoliczność stosowne dokumenty. Jakkolwiek zaś należy stwierdzić, że rezygnacja z zatrudnienia na rzecz wychowania dziecka jest wyborem rodzica, a co za tym idzie, nie może być kwalifikowana jako "szczególna okoliczność", to w przypadku konieczności opieki rodzica nad chorym lub niepełnosprawnym dzieckiem opieka ta "kosztem zatrudnienia" nie jest wyborem, lecz życiową koniecznością. Wobec znanej przy tym z urzędu okoliczność samobójczej śmierci A. B. w 2009 r., kiedy dzieci skarżącej miały 15 lat (K. B.) i 6 lat (W. B.), w świetle art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., obowiązkiem organu było zweryfikowanie, czy stan zdrowia córki był okolicznością uniemożliwiającą samotnej matce podjęcie zatrudnienia. Mając powyższe na uwadze, należy podkreślić, że w świetle powołanych wyżej przepisów K.p.a., każda osoba ubiegająca się o świadczenie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, także o rentę rodzinną w drodze wyjątku, ma prawo oczekiwać od organu administracji wszechstronnego, wnikliwego, a tym samym rzetelnego rozpatrzenia jej sprawy. Jakkolwiek przy tym w postępowaniu wszczynanym na wniosek strony, zasadniczo to na niej spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi określone skutki prawne, to, jeżeli twierdzenia strony są ogólnikowe, bądź niepełne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i doprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero wówczas, gdy strona nie wskaże konkretnych okoliczności, zaś organ nie jest w stanie uzupełnić materiału dowodowego, można z niego wywieść wnioski negatywne dla strony. W przedmiotowej sprawie Prezes ZUS nie dopełnił zatem obowiązków spoczywających na nim mocą powołanych wyżej przepisów K.p.a. Nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy i nie dopełnił obowiązku informacyjnego poprzez należyte umotywowanie podjętej decyzji. Organ administracji naruszył zatem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując wniosek M. B. z 28 lipca 2021 r. Prezes ZUS uwzględni przede wszystkim, że świadczenie, o które ubiega się skarżąca jest pochodną świadczenia przysługującego osobie zmarłej i wyjaśni, czy w jego ocenie A. B. nie spełnił warunków przyznania świadczenia w trybie zwykłym na skutek okoliczności uznanych przez organ administracji za szczególne. Organ administracji dokładnie ustali też sytuację skarżącej w kontekście przesłanek przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy. Dokonane ustalenia znajdą odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wydanej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Objęły one wynagrodzenie adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).