I OSK 359/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Zbigniew Rausz (spr.) Joanna Runge-Lissowska Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Ś. – przedstawicielki ustawowej małoletniego A. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 41/05 w sprawie ze skargi S. Ś. – przedstawicielki ustawowej małoletniego A. Ś. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje adw. M. B. od Skarbu Państwa wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 366 zł (trzysta sześćdziesiąt sześć złotych) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielnej z urzędu. Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późń. zm.) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] nr [...] odmawiającą przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku na rzecz małoletniego A. Ś., po jego zmarłym ojcu R. K. Organ wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej i w związku z tym w pierwszej kolejności bada się uprawnienia jakie przysługiwałyby tej osobie oraz podniósł, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których ojciec dziecka nie nabył uprawnień do świadczenia ustawowego. Prezes ZUS wskazał, że w przedmiotowej sprawie od 1 sierpnia 1998 r. do zgonu w dniu 14 lipca 2003 r., tj. przez prawie 5 lat nie został udokumentowany jakikolwiek okres zatrudnienia, za który opłacano składki ubezpieczeniowe, zaś w tym okresie zmarły był osobą zdolną do wykonywania zatrudnienia. W takim przypadku nie można uznać, że niewykonywanie zatrudnienia nastąpiło wskutek niezależnych od woli ubezpieczonego okoliczności, na które nie miał wpływu. W ocenie organu przepis art. 83 powołanej ustawy nie daje podstaw do przyznania świadczenia w oderwaniu od przepracowania przez osobę zainteresowaną dostatecznie długiego okresu, chociaż niewystarczającego do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, natomiast zmarły udokumentował okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 18 lat 7 miesięcy i 7 dni, który jest nieadekwatny do jego wieku 49 lat w chwili zgonu. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawicielka ustawowa małoletniego S. Ś. wniosła o jej uchylenie i nakazanie Prezesowi ZUS podjęcie ponownej decyzji z rzetelnym uzasadnieniem, a nadto o obciążenie organu kosztami procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że spełnione zostały warunki do przyznania świadczenia, gdyż występują w sprawie szczególne okoliczności w postaci niespodziewanej śmierci ojca dziecka oraz zmian w ustawodawstwie polegających na likwidacji Funduszu Alimentacyjnego, zaś syn nie może podjąć pracy ze względu na wiek oraz nie ma niezbędnych środków utrzymania. Skarżąca zarzuciła, że Prezes ZUS w swej decyzji pomylił osobę wnioskodawcy ze zmarłym, po którym prawa do renty w trybie szczególnym powinny przechodzić na jego zstępnych, jak również, że nie rozpoznał wniosku skarżącej, a rozważał ustawowe prawo do renty, jakiego nie nabył ojciec dziecka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zważył, iż materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczonych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. W rozpatrywanej sprawie małoletni syn skarżącej bezspornie znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Niemniej jednak świadczenie przewidziane w omawianym art. 83 ust. 1 nie jest, jak trafnie podniósł Prezes ZUS, świadczeniem socjalnym przyznanym wyłącznie według potrzeb. W świetle tego przepisu konieczne jest wykazanie, że zmarły nie spełnił warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia w zwykłym trybie, wskutek szczególnych okoliczności. Zdaniem Sądu, za okoliczność szczególną zaś, w jego rozumieniu, uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 306/00). Okolicznością taką nie jest w niniejszej sprawie w szczególności stan zdrowia ojca dziecka, bowiem brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na niepodejmowanie pracy w związku z chorobą. Sama skarżąca podała, że zmarły był zdrowy i mógł pracować, lecz unikał pracy, aby nie płacić zasądzonych na rzecz syna alimentów, nie wskazała natomiast żadnych dowodów mogących świadczyć, że brak jego uprawnień do renty w trybie zwykłym mógł być efektem wystąpienia szczególnych okoliczności. Taka postawa matki dziecka może wynikać z błędnego stanowiska, iż świadczenie w drodze wyjątku nie ma żadnego związku z osobą zmarłego ubezpieczonego i w związku z tym szczególne okoliczności w rozumieniu przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS należy odnosić do tego, na którego rzecz ma być przyznane świadczenie. Zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz piśmiennictwo nie pozostawiają w tym zakresie żadnych wątpliwości, iż kwestię szczególnych okoliczności należy badać w odniesieniu do zmarłego, co trafnie podniósł organ zarówno w zaskarżonej decyzji, jak też w decyzji pierwszoinstancyjnej. Zatem całkowicie chybiony jest zarzut skarżącej dotyczący pomylenia przez Prezesa ZUS osoby wnioskodawcy ze zmarłym. W tej sytuacji zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła S. Ś., która wniosła o jego uchylenie w całości i rozpoznanie jej skargi na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...]. Pełnomocnik skarżącej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwej wykładni ustępu 1 artykułu 83 ustawy z dnia 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwanej "Ustawą" (podstawę skargi stanowi art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zdaniem pełnomocnika skarżącej sens art. 83 ust. 1 Ustawy jest zupełnie inny niż przedstawiony w zaskarżonym wyroku, a wykładnia językowa, logiczna, systemowa i celowościowa tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że kwestię szczególnych okoliczności należy badać właśnie w odniesieniu do wnioskodawcy. Na gruncie art. 83 ust. 1 Ustawy zupełnie niezrozumiała jest teza, że fragment tego przepisu w brzmieniu "którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty" dotyczy wyłącznie ubezpieczonych, ale już fragment "nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania" dotyczy zarówno ubezpieczonych, jak i pozostałych po nich członków rodzin. Budowa analizowanego przepisu i zasady składni obowiązujące na gruncie języka polskiego nie pozostawiają wątpliwości, iż oba zacytowane fragmenty mają dokładnie taki sam status - ich funkcją jest określenie ubezpieczonych i członków rodziny pozostałych po zmarłych ubezpieczonych, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Tak więc, zdaniem pełnomocnika skarżącej, nie powinno ulegać wątpliwości, iż fragment w brzmieniu "którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty" dotyczy członków rodzin pozostałych po zmarłych ubezpieczonych. Lokalizacja tego fragmentu (po przecinku umieszczonym bezpośrednio po wyrażeniu "pozostałym po nich członkom rodzin") również nie pozostawia wątpliwości, że fragment ten dotyczy powołanego wyrażenia. Gdyby fragment tego przepisu w brzmieniu "którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty" dotyczył tylko ubezpieczonych, a nie również pozostałych po nich członkom rodzin, to prowadziłoby to do absurdalnego wniosku, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane tylko takiemu członkowi rodziny zmarłego ubezpieczonego, który spełnia warunki wymagane w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Na gruncie art. 83 ust. 1 Ustawy teoretycznie możliwa jest sytuacja, w której ojciec Wnioskodawcy uzyskałby rentę w drodze wyjątku. Dlaczego więc Wnioskodawca, którego status jest pochodną statusu zmarłego ojca miałby nie mieć takiego przywileju? Podkreślić tu należy, że zmarły ojciec Wnioskodawcy nie uzyskał świadczenia w drodze wyjątku (co, jeśliby miało miejsce, rzeczywiście mogłoby uzasadnić odmowę przyznania świadczenia w trybie szczególnym na rzecz syna). Funkcją art. 83 ust. 1 Ustawy jest uelastycznienie systemu przez umożliwienie, w sytuacjach wyjątkowych, przyznania emerytury lub renty osobie, która wprawdzie nie spełnia wymogów umożliwiających jej uzyskanie tych świadczeń w trybie zwykłym, ale może oczekiwać przyznania jej świadczenia w trybie szczególnym ze względu na zasady słuszności, sprawiedliwości i solidarności. Wykładnia analizowanego przepisu dokonana w zaskarżonym wyroku stoi w oczywistej sprzeczność z powyższym celem. WSA odmówił wnioskodawcy możliwości uzyskania świadczenia w drodze wyjątku li tylko z tego względu, że jego zmarły ojciec (będący ubezpieczonym w rozumieniu Ustawy) nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty w trybie zwykłym. Tymczasem gdyby zmarły ojciec wnioskodawcy spełniał te warunki, to Wnioskodawca w ogóle nie miałby potrzeby występować o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, bo renta rodzinna przysługiwałaby mu z mocy Ustawy i mógłby o nią wystąpić w trybie zwykłym (i tylko w nim). Z tego względu interpretacja art. 83 ust. 1 Ustawy przedstawiona przez WSA nieuchronnie musi prowadzić do wniosku, iż jest to przepis bez jakiegokolwiek znaczenia praktycznego, czyli martwy (bo w jakich niby okolicznościach przyznanie renty rodzinnej w trybie szczególnym mogłoby wchodzić w rachubę?). Na pewno nie taki był zamysł ustawodawcy. Niemożność ustalenia prawa zmarłego do emerytury lub renty (np. z powodu braku wymaganego okresu składkowego wraz z nieskładkowym) wyklucza możliwość przyznania renty rodzinnej w trybie zwykłym. Remedium na patowe sytuacje, zaistniałe w pewnych szczególnych okolicznościach, w których niemożność przyznania świadczenia z przyczyn wyłącznie formalnych oznaczałaby społecznie nieakceptowalną bezduszność systemu, jest art. 83 ust. 1 Ustawy. W związku z powyższym (w nawiązaniu do przedstawionego na wstępie kluczowego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku) pełnomocnik stwierdził, że zarzut skarżącej dotyczący pomylenia przez Prezesa ZUS osoby wnioskodawcy ze zmarłym jest jak najbardziej zasadny i stanowi bardzo trafne ujęcie istoty niniejszej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez S. Ś. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14.06.2005 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za chybiony uznać należy zarzut skargi dokonania przez Sąd I instancji niewłaściwej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy z 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wskazany jako naruszony przez Sąd przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przewiduje możliwość przyznania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych świadczenia w drodze wyjątku tym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, a nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, iż ubiegający się o świadczenie wszystkie te warunki winien spełniać łącznie, zaś gdy odnosi się to do członków rodziny pozostałych po zmarłym, ich uprawnienia mają charakter pochodny. Dlatego też, jeżeli chodzi o przyznanie świadczenia w omawianym trybie członkom rodziny pozostałym po ubezpieczonym, który zmarł, organ musi zbadać czy w tym przypadku wystąpiły szczególne okoliczności, które uniemożliwiły ubezpieczonemu spełnienie wymaganych ustawą warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty. W zaskarżonym wyroku – podzielając stanowisko wyrażone w decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Sąd przyjął, przy zaistnieniu pozostałych przesłanek wynikających z art. 83 ust. 1, że brak jest szczególnych okoliczności, które spowodowały, że ojciec dziecka R. K. nie spełnił przewidzianych ustawą warunków do uzyskania prawa do przewidzianych w niej świadczeń. Ustawa nie definiuje, co należy rozumieć za szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. W orzecznictwie przyjmuje się, że winny to być okoliczności od strony (ubezpieczonego) niezależne i niezawinione. Przy ustalaniu prawa do świadczenia na tej wyjątkowej podstawie organ rentowy bierze pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika. Okres ten powinien być adekwatny do jego wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia winno wynikać ze szczególnych okoliczności, niezależnych od ubezpieczonego i niemożliwych do pokonania. W tej sprawie ustalone zostało, że R. K. zmarły w wieku 49 lat legitymował się niezbyt długim okresem ubezpieczenia w stosunku do wieku, a za okres od sierpnia 1998 r. – lipca 2003 r., tj. w czasie 5 lat poprzedzających jego zgon nie zostało udokumentowane jakiekolwiek zatrudnienie, za które opłacano by składki na ubezpieczenie społeczne, przy czym nie ma żadnego dowodu na to, że w okresie tym ojciec dziecka był osobą niezdolną do wykonywania zatrudnienia z powodu choroby, czy też zatrudnienia takiego nie mógł z przyczyn obiektywnych znaleźć. W takim zaś przypadku, jak słusznie podkreślił to Sąd oraz organ administracyjny w kontrolowanej przez Sąd decyzji, nie można uznać, że niewykonywanie zatrudnienia w omawianym okresie nastąpiło na skutek niezależnych od ubezpieczonego okoliczności. Długotrwały okres pozostawania poza ubezpieczeniem, bez udokumentowania przyczyn niepodjęcia pracy w czasie poprzedzającym zgon R. K., trafnie organ i Sąd ocenili, jako wykluczający przyjęcie wzmiankowanej przesłanki z art. 83 ust. 1 ustawy z 17.12.1998 r. (szczególnych okoliczności, które spowodowały nieuzyskanie prawa do świadczenia na podstawie ustawy). Jak zaznaczono, wszystkie warunki wynikające z cyt. art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej muszą wystąpić łącznie. Brak zatem, jak w tym przypadku, jednej z przesłanek powoduje, że odmownej decyzji nie można przypisać naruszenia prawa. Oddalenie skargi w tej sytuacji było zasadne. Z tych względów uznając, że skarga kasacyjna nie jest zasadna a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym - orzekł jak w sentencji.