III OSK 3696/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1676/19 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1676/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.B. (dalej: "skarżąca") na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS") z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku – oddalił skargę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezes ZUS decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 12 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 z późn. zm. – dalej: "u.e.r."), odmówił przyznania skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS wskazał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, iż skarżąca pobiera emeryturę w trybie zwykłym. Wyjaśnił jednocześnie, że przepisy u.e.r. z uwagi na uznaniowy charakter świadczenia określonego w art. 83 ustawy, o przyznaniu którego decyduje wyłącznie Prezes ZUS, nie przewidują zbiegu tego świadczenia z świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe. Tym samym nie została spełniona jedna z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Decyzja Prezesa ZUS stała się przedmiotem skargi skarżącej do WSA, w której zarzuciła naruszenie art. 83 u.e.r. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie oraz przyjęcie, że nie spełnia kryteriów do przyznania renty rodzinnej, bowiem pobiera emeryturę, podczas gdy w treści tego przepisu brak jest przesłanki wskazującej na to, że pobierane świadczenie wyklucza przyznanie świadczenia specjalnego w jego miejsce. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że postępowanie przeprowadzone zostało przez organ zgodnie z wymogami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. – dalej: "k.p.a."), a ustalenie Prezesa ZUS, co do braku podstaw do przyznania świadczenia w drodze wyjątku - w stanie faktycznym tej sprawy - jest prawidłowe. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem prawa. WSA wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 u.e.r. Powołany przepis pozwala na uzyskanie świadczenia w drodze wyjątku przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. WSA podkreślił, że do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie. WSA uznał więc, że Prezes ZUS prawidłowo stwierdził, że skoro skarżąca spełnia warunki ustawowe do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i świadczenie takie, tj. emeryturę pobiera, to brak jest podstaw do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Również wskazana wysokość świadczenia ustawowego nie stanowi sama w sobie podstawy do przyjęcia, że skarżąca jest uprawniona do świadczenia w drodze wyjątku. Ponadto świadczenie, o którym mowa w art. 83 ust. 1 u.e.r. nie jest świadczeniem socjalnym, a zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Na poparcie swojego stanowiska WSA przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. WSA wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji wprawdzie nie przywołuje wszystkich faktów, jednakże uchybienie przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. nie ma wpływu na wynik tej sprawy. Z uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika, z jakiego powodu Prezes ZUS nie uwzględnił wniosku o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku. Decyzja nie jest dowolna i nie narusza art. 80 k.p.a. Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie, tj. art. 83 ust. 1 u.e.r. - poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie spełnia kryteriów do przyznania renty rodzinnej, z uwagi na pobieranie przez skarżącą własnej emerytury, w sytuacji gdy z treści art. 83 ust. 1 u.e.r. nie wynika, że pobieranie świadczenia emerytalnego lub rentowego, innego niż przysługujące po ubezpieczonym, wyklucza przyznanie w jego miejsce świadczenia w drodze wyjątku, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania tego przepisu poprzez uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do otrzymania świadczenia emerytalnego w drodze wyjątku. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - poprzez brak wszechstronnego zweryfikowania zebranych w niniejszej sprawie dowodów tj. naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.- dalej: "p.p.s.a.") poprzez wydanie wyroku nie na podstawie całości akt sprawy, tj. uznanie, że skarżąca nie wypełniła przesłanek do otrzymania emerytury w drodze wyjątku pomimo wykazania, że przesłanki te są przez skarżącą spełnione. Wobec powyższego skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia i orzeczenie, że skarżąca uprawniona jest do otrzymania emerytury w drodze wyjątku zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 u.e.r., względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd niższej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że przepis art. 83 ust. 1 u.e.r., wbrew stanowisku WSA, nie odnosi się do posiadania jakiegokolwiek uprawnienia do uzyskania prawa o otrzymania emerytury lub renty, ale do braku możliwości otrzymania emerytury lub renty po ubezpieczonym. Zdaniem skarżącej w aktach sprawy znajdowały się wyjaśnienia oraz dokumenty wykazujące spełnienie przez skarżącą przesłanek, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.e.r., na podstawie których WSA winien oprzeć wydany przez siebie wyrok, czego jednak zaniechał. Skarżąca wykazała, że jej mąż podlegał właściwemu ubezpieczeniu emerytalnemu, a skarżąca w momencie śmierci była członkiem jego rodziny, organ emerytalny odmówił jej przyznania świadczenia po mężu na zasadach ogólnych, a także, że nie jest w stanie podjąć jakiejkolwiek działalności zarobkowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zawarte w swojej decyzji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 u.e.r., którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia o wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Regulacja ta ma charakter szczególny, albowiem pozwala na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Z treści omawianego przepisu wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tą możliwość – wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2016 r., I OSK 2282/16, z 25 listopada 2015 r., I OSK 2271/15. Myli się skarżąca kasacyjnie twierdząc, że art. 83 ust. 1 u.e.r. nie zawiera w swojej treści zastrzeżenia, iż przyznanie na jego podstawie emerytury lub renty jest wykluczone, w sytuacji gdy ubiegający się o to świadczenie spełnia warunki do przyznania go w trybie zwykłym. Powołany przepis jako przesłankę wyjściową do przyznania świadczenia w drodze wyjątku traktuje brak spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty wskutek szczególnych okoliczności. Świadczenie przyznawane w trybie art. 83 ust. 1 u.e.r. ma charakter wyjątkowy. Jego ekstraordynaryjność należy identyfikować z takimi układami faktycznymi, w których danej osobie nie można przyznać świadczenia w trybie zwykłym i jednocześnie nie ma perspektyw, aby w przyszłości osoba ta mogła skompletować warunki do jego przyznania – brak możliwości podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Wymogiem ostatnim jest niedostatek, ustawa wymaga bowiem, aby wnioskujący nie posiadał niezbędnych środków utrzymania. Przesłanka niedostatku ma przy tym charakter następczy, jej weryfikacji należy dokonać dopiero po ustaleniu, przesłanki wyjściowej, jaką jest brak prawa do świadczenia w trybie zwykłym oraz brak perspektyw do jego otrzymania w przyszłości. Nie ma zatem uzasadnienia dla stanowiska, że o świadczenie w trybie art. 83 ust. 1 u.e.r. może się ubiegać osoba, która spełnia warunki do przyznania emerytury bądź renty w trybie zwykłym z powołaniem się na swoją trudną sytuację życiową i wynikający z niej brak niezbędnych środków utrzymania. Świadczenie przyznawane w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 u.e.r. nie może pozostawać w zbiegu z prawem do emerytury lub renty przyznawanych w trybie zwykłym. Innymi słowy, świadczenie, o jakim mowa w art. 83 ust. 1 u.e.r. nie może stanowić świadczenia dodatkowego, uzupełniającego, emeryturę lub rentę przyznaną w trybie zwykłym. W sprawie jest bezsporne i niekwestionowane przez skarżącą kasacyjnie, że pobiera własne świadczenie emerytalne. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia przez WSA art. 83 ust. 1 u.e.r. nie mógł zostać uwzględniony. Sąd nie znalazł podstaw do pozytywnego zweryfikowania zarzutu naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku nie na podstawie całości akt sprawy, tj. uznanie, że skarżąca nie wypełniła przesłanek do otrzymania emerytury w drodze wyjątku pomimo wykazania, że przesłanki te są przez skarżącą spełnione. Skarżąca w istocie kwestionuje ocenę prawną przyjętych przez WSA ustaleń, a nie fakt pomięcia dokumentów, które znajdowały się w aktach sprawy. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.