II SA/Gl 1106/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2021 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Z.przez Zastępcę Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych [...] Centrum Świadczeń Rodzinnych z dnia [...] r. nr [...], którą organ I instancji odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla M. M. w związku z opieką nad C. S. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. M. M. (dalej: strona, wnioskodawca), sprawujący opiekę nad całkowicie ubezwłasnowolnioną C. S., w dniu 7 stycznia 2020 roku złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskodawca ( rok urodzenia [...]), który wyrokiem sądowym został ustanowiony opiekunem prawnym C. S., nie pracuje, nie jest również zarejestrowany w PUP jako bezrobotny, nie podlega ponadto ubezpieczeniu zdrowotnemu. Organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bowiem strona nie spełnia wymogów określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie należy do kręgu tych osób, które mogą ubiegać się o to świadczenie, w szczególności nie jest osobą obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym. Wskazano także na wcześniejsze rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej tego samego wnioskodawcy oraz tej samej podopiecznej, które także zakończyły się odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium) utrzymując ww. decyzję w całości w mocy podzieliło stanowisko organu I instancji co do zasadności odmowy. M. M., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), poprzez dokonanie analizy sprawy w sposób niewyczerpujący, co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych, w oparciu, o które Organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie osoba skarżącego nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ubezwłasnowolnioną całkowicie C. S. Wskazał także na mający istotny wpływ na wynik sprawy błąd w ustaleniach fatycznych polegający na przyjęciu, iż na wnioskodawcy nie ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji, w której pełniąc rolę opiekuna prawnego, jest on zobligowany do zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych ubezwłasnowolnionej całkowicie C. S.; Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji ją poprzedzającej, oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik kwestionuje stanowisko organów orzekających w sprawie, zgodnie z którym wnioskodawca nie wykazał, aby ciążył na nim obowiązek alimentacyjny czy też, że sprawuje opiekę faktyczną nad ubezwłasnowolnioną. M. M. pełni funkcję opiekuna prawnego dla ubezwłasnowolnionej całkowicie C. S. Do jego obowiązków, związanych z pełnieniem funkcji opiekuna, zalicza się między innymi dbanie o zapewnienie podopiecznej właściwych leków, wyżywienia, ubrań oraz miejsca do spania (mieszkania). Zgodnie z art.175 k.r.o: "do opieki nad ubezwłasnowolnionym całkowicie stosuje się odpowiednio przepisy o opiece nad małoletnim (...)".W ocenie skarżącego wysoce niesprawiedliwą staje się sytuacja, w której z jednej strony musi sprostać wszystkim wymogom przewidzianym w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym - ciążących na nim jako opiekanie, a z drugiej strony odmawia mu się wsparcia finansowego. W kontekście argumentu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jakoby skarżący nie kwalifikował się do żadnej z grup wskazanych w art. 17 ustawa o świadczeniach rodzinnych, należy odnieść się do wykładni celowościowej wspomnianej regulacji. Powyższy przepis ma na celu wskazanie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, tak aby ułatwić im ekonomiczny aspekt pełnienia funkcji opiekunów. Jak podnosi skarżący - w odwołaniu do powyższego rozumowania, niezasadnym staje się odmawianie jego osobie świadczenia w oparciu o fakt, iż zgodnie z kodeksem rodzinnym nie jest wprost wskazany jako osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Argumentacja organu, iż skarżący nie został wskazany jako jeden z podmiotów uprawnionych do ubiegania się o przedmiotowy zasiłek jest błędna z punktu widzenia obowiązków ciążących na skarżącym. Skarżący jest bowiem zobowiązany do dbania i utrzymania podopiecznego, na równi z osobami na których ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami prawa. Obowiązek ten co prawda nie jest wprost wskazany w przepisanie prawna, niemniej wynika z roli i obowiązków opiekuna prawnego. Reasumując należy wskazać, iż pominięcie ustawodawcze w regulacji art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące osób niespokrewnionych pełniących opiekę, w oparciu, o które organ wydał decyzję, skutkuje naruszeniem zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Dyskryminuje niektóre osoby, z jednej strony, zobowiązanych do utrzymywania podopiecznych z racji na pełnienie funkcji opiekuna prawnego, a z drugiej strony, pozbawienie ich możliwości nabycia świadczenia, którego rolą było kompensowanie konieczności porzucenia pracy zarobkowej w celu właściwego wykonywania obowiązków związanych z opieką, stoi w sprzeczności z wykładnia celowościową przepisu. Przyznanie świadczenia tylko osobą spokrewnionym, lub tym na którym ciąży obowiązek alimentacyjny w świetle kodeksu cywilnego, narusza również zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie tylko w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu swoje decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...], którą odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną C. S. Podstawę materialnoprawną odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną podopieczną stanowił przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 – dalej: u.ś.r.). Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 tej ustawy, obowiązującą w chwili rozstrzygania przez organy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponadto, według art. 17 ust. 1a tej ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust.1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe przepisy jednoznacznie stanowią, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie określone w nim przesłanki. W kwestii ustalenia kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, a więc objętych zakresem art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, przepis odsyła do regulacji zamieszczonej w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. W Dziale III Kodeksu został uregulowany obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 i następne, obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, rodzeństwo, małżonków (po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa oraz po orzeczeniu separacji; natomiast w okresie małżeństwa na małżonkach ciąży obowiązek równoznaczny z obowiązkiem alimentacyjnym), powinowatych, ale jedynie w relacji ojczym/macocha - pasierb/pasierbica, osoby związane relacją przysposobienia, krótkotrwale - mężczyznę, którego ojcostwo zostało uprawdopodobnione. Przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Prawodawca nie dopuszcza modyfikowania tego zbioru podmiotów poprzez jego rozszerzenie o osoby w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie wymienione, ale związane bliskimi więzami faktycznymi, czy też np. wchodzące do kręgu spadkobierców. Wobec istotnych rozbieżności orzecznictwa dotyczących interpretacji art. 17 ust. 4 ustawy, dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad pełnoletnim członkiem rodziny w sytuacji braku obowiązku alimentacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 5/13, dostępnej na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.), stwierdzając, że: "osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych". W uzasadnieniu Sąd stwierdził m.in., że zarówno w pierwotnej wersji art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255), jak i w toku kolejnych zmian tej ustawy, świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Pierwotnie świadczenie to przysługiwało tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6 poz. 107) i z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 (OTK ZU-A 2008, Nr 6, poz. 109), którymi uznano za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sprawujących opiekę nad niepełnoletnim, niepełnosprawnym członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do tego świadczenia. W każdej jednak z kolejnych regulacji prawnych, przyjmowano wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił. W art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost stwierdzono, że świadczenie przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Sąd wywodził, że stosowanie do art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 tej ustawy). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 tej ustawy). Nadto z mocy art. 23 i 27 omawianej ustawy także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Co więcej, w myśl art. 130 tej ustawy obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Poza tym zgodnie z art. 617 § 1 tego Kodeksu, krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Tak więc krewnymi w linii prostej są zstępni i wstępni - zstępnym jest syn, wnuk, wstępnym - ojciec i dziadek, rodzeństwem zaś osoby mające choćby jednego wspólnego przodka. Dalej argumentował Sąd, że przepis art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez odesłanie do przepisów ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w uchwale I OPS 5/13, treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna a ustalenie z nich normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. Nie może być zatem uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to które wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Według Sądu, wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało bez wątpienia orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (OTK ZU-A 2006, Nr 10, poz. 151), jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co należy podkreślić, cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. NSA podniósł, że wykładnia gramatyczna omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, zgodne są z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej. Poza tym, Sąd uznał za niedopuszczalne sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, wskazując, że przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP i wyrażone na ich gruncie zasady równości wobec prawa oraz pomocy i ochrony osób niepełnosprawnych, nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te zawierają bowiem treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe, ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Nie można natomiast, z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. W tym miejscu należy zauważyć, że wprawdzie przywoływana uchwała została podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., natomiast aktualnie ustawa ta obowiązuje w brzmieniu znowelizowanym. Jednak zmianie nie uległ zapis uzależniający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy niepełnosprawnym a opiekunem, zamieszczony przed nowelizacją w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, a obecnie w ust. 1 pkt 4 tego przepisu ustawy. Z tego też względu wyrażony w powołanej uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. pogląd prawny wraz z argumentacją na jego poparcie, zachowuje aktualność również w obecnym stanie prawnym. Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, należało uznać, że warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Innymi słowy, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Stan faktyczny ustalony przez organy w rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowany. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, skarżący będący opiekunem prawnym ustanowionym wyrokiem sądowym, sprawuje opiekę nad osobą niespokrewnioną. Nie należy zatem do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny stosownie do przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Wobec tego, w świetle wykładni art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy (okoliczności wskazane w pkt. 1,2, i 3 nie zachodzą), świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być skarżącemu przyznane ponieważ nie jest "inną" osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji wyroku.