II SA/Ol 293/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 września 2022 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu A. M. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z 21 grudnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"): nałożył na B. i S.S., B.W. i K.W. (dalej: "skarżący"), K.O. i M.L. - współwłaścicieli budynku [...] - obowiązek usunięcia, w terminie do 30 kwietnia 2022 r., stwierdzonych nieprawidłowości przez wymianę zniszczonej skrajnej krokwi lukarny i naprawę pasa 5 rzędów dachówek w pokryciu dachu nad lokalem mieszkalnym nr [...], w celu likwidacji przecieków atmosferycznych; ponadto nałożył na B.i K.W. - współwłaścicieli lokalu mieszkalnego nr [...] w ww. budynku, obowiązek demontażu w terminie do 30 kwietnia 2022 r., urządzenia grzewczego "kozy" i podłączeń do przewodu kominowego. Jednocześnie zakazał natychmiastowego użytkowania urządzenia grzewczego "kozy" w tym lokalu. Powyższe rozstrzygnięcie było skutkiem ustaleń, które PINB poczynił w opisanym budynku. Organ nadzoru budowlanego stwierdził bowiem, że w kuchni lokalu nr [...], użytkowanej również jako przedpokój, łazienka i sypialnia, ustawiony jest piec - "koza" przerobiony przez skarżącego z pieca typu "trociniak", ustawiony na trzech nóżkach, z wygiętych prętów stalowych na terakocie, ułożonej na betonowej wylewce, wykonanej na drewnianym stropie. Piec, który stanowi główne źródło ciepła i ciepłej wody w lokalu, znajduje się w bliskim sąsiedztwie kuchenki gazowej i butli gazowej. Podczas oględzin przeprowadzonych 18 lutego 2021 r ustalono, że piec nie ma atestu technicznego, przyłączony jest do przewodu kominowego za pomocą rur stalowych (dymowych) odcinkiem około 2 m w poziomie. Z uwagi na lokalizację, piec stwarza zagrożenie dla ludzi i mienia. Podczas kontroli przeprowadzonej 17 czerwca 2021 r. PINB stwierdził ponadto przeciekający strop i biologiczne zniszczenie elementów konstrukcji stropu w narożniku kuchni. Kierując się ustaleniami poczynionymi na częściach wspólnych budynku, PINB przeprowadził 5 sierpnia 2021 r. kontrolę ww. budynku, w wyniku której stwierdzono na elewacji frontowej, szczytowej i ogrodowej ubytki tynku z płatami złuszczonej farby, a na kolumnach i nadprożach zabudowanego tarasu stwierdzono popękane i odwarstwiające się tynki, szczególnie na konstrukcji stalowej nadproży. Nadto ustalono, że pokrycie dachu jest nieszczelne, widoczne są przesunięcia dachówek spowodowane zużyciem biologicznym łacenia i deskowania. Skrajna krokiew dachowa lukarny jest zniszczona biologicznie przez opady atmosferyczne z nieszczelnego pokrycia. Ustalono również, że komin na poddaszu jest spękany, zabrudzony naciekami z przesiąkających substancji smołowych, występują w nim fragmenty pustych spoin i prześwitów do kanałów kominowych. Ponadto stwierdzono, że drzwiczki wycierowe na poddaszu wymagają wymiany lub likwidacji. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący zakwestionował prawidłowość ustaleń i działania organu pierwszej instancji i pracowników PINB. Wskazał też na nieprawidłowe, w jego ocenie, użytkowanie przez sąsiadów ich lokali. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") decyzją z 14 lutego 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu WINB stwierdził, że skarżący podłączył do przewodu kominowego urządzenie grzewcze, którego usytuowanie zagraża pożarem. Z uwagi na brak dokumentacji dotyczącej jego mocy grzewczej czy pochodzenia (tabliczka znamionowa), nie było możliwe ustalenie, czy piec nadaje się do ogrzewania mieszkania. Wątpliwości te potwierdziła interwencja straży pożarnej 16 styczniu 2018 r., spowodowana zapaleniem się w przedmiotowym lokalu sadzy w przewodzie kominowym. W ocenie WINB, zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, że użytkowanie ww. pieca realnie zagraża zdrowiu i życiu ludzi. Z uwagi na powyższe, uznał za prawidłowe natychmiastowe wstrzymanie użytkowania przedmiotowego urządzenia grzewczego i obowiązek jego demontażu. Wyjaśnił, że decyzje wydawane na podstawie art. 66 ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), dalej: "Pb", wydawane są w celu ochrony najważniejszych wartości jakimi są m.in. zdrowie i życie ludzkie. Zastosowanie ww. przepisów powinno skutkować zlikwidowaniem nieprawidłowości w postaci usunięcia stanu zagrożenia. Nie ma znaczenia z punktu widzenia art. 66 ust. 1 Pb, dlaczego doszło do stwierdzonych nieprawidłowości, bo zastosowanie tego przepisu nie wiąże się ze sposobem powstania, a jedynie z zaistnieniem opisanych tam sytuacji. WINB ocenił, że nakaz demontażu pieca, którego użytkowanie stwarza niebezpieczeństwo pożaru, nie tylko eliminuje stwierdzony stan zagrożenia, lecz również najmniej ingeruje w prawo własności i jest najmniej rygorystyczny dla zobowiązanych. Od właściciela lokalu zależy bowiem, jakie rozwiązania techniczne zastosuje. Jako zgodne z prawem WINB uznał nałożenie obowiązków nie na wszystkich właścicieli budynku, a na właścicieli lokalu, skoro przedmiotowe urządzenie grzewcze jest ich własnością. Zaznaczył, że demontaż pieca wymaga wyłącznie dostępu do przedmiotowego lokalu. Odnosząc się natomiast do kwestii nakazu dotyczącego części wspólnej budynku WINB zaznaczył, że jego adresatem są wszyscy współwłaściciele budynku. Ze względu na upływ czasu i brak remontów część konstrukcji dachu uległa degradacji biologicznej, co spowodowało uszkodzenie pokrycia dachowego. Przeciekający dach powoduje zaś zagrzybienie i niszczenie pomieszczeń w budynku. Uszkodzenie dachu jest niezgodne z art. 61 Pb, a ponadto może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Zalewanie lokali może spowodować zagrożenie zdrowia użytkowników (grzyby i pleśń) i mienia znajdującego się w lokalach. Ponadto dalsza degradacja elementów konstrukcyjnych może spowodować zawalenie się dachu. WINB stwierdził, że z materiału dowodowego wynika, że budynek wymaga kompleksowego remontu, lecz zakres robót budowlanych wskazanych decyzji został ograniczony do niezbędnych robót, które usuną przyczynę postępującego zniszczenia. W ocenie organu odwoławczego, uszkodzenie konstrukcji dachu i pokrycia dachowego wymaga natychmiastowego działania. WINB uznał, że dopuszczalne było połączenie dwóch postępowań, dotyczącego uszkodzonego dachu i nieprawidłowego użytkowania lokalu, w jednym postępowaniu administracyjnym, gdyż w obu sprawach podstawą jest art. 66 Pb i obie dotyczą stanu technicznego budynku w użytkowaniu. W złożonej skardze skarżący wyraził niezadowolenie z wydanych przez tut. Sąd rozstrzygnięć w innych sprawach wszczętych przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W piśmie procesowym z 15 kwietnia 2022 r. skarżący poddał w wątpliwość prawidłowość rozstrzygnięć i sposób działania organów nadzoru budowlanego. Wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Pełnomocnik skarżącego z urzędu w piśmie procesowym z 1 lipca 2022 r. zarzucił ww. decyzji naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez zaniechanie zebrania wyczerpująco materiału dowodowego i brak ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, - art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowanie sprzecznie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, - art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 Pb przez naruszenie swobody przyznanej tym przepisem i arbitralne rozstrzygnięcie sprawy, spowodowane konfliktem ze skarżącym, - art. 61 pkt 2 Pb przez uznanie, że skarżący nie wypełnia obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania obiektu, w sytuacji gdy w jego opinii, dochowuje on należytej staranności w tym względzie. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, a także przyznanie wyznaczonemu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia według norm przepisanych. Pełnomocnik oświadczył, że wynagrodzenie nie zostało uiszczone przez stronę w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 66 ust. 1 pkt. 2 i 3 Pb, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Brzmienie ww. przepisu nie pozostawia wątpliwości, że wyraża on normy prawne o charakterze związanym. Powyższe oznacza, że w przypadku wystąpienia w stanie faktycznym sprawy choćby jednej z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-3 Pb, organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 17.04.2018 r., II SA/Bk 26/18, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa. gov.pl). Zauważyć należy, że z art. 61 pkt 1 Pb wynika obowiązek właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Pb. Te zasady obejmują nakaz użytkowania obiektu budowlanego w sposób zgodny z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania w należytym stanie technicznymi i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 art. 5 Pb. Wymagania, do których odsyła art. 5 ust. 2 obejmują m.in. bezpieczeństwo pożarowe, bezpieczeństwo użytkowania, odpowiednie warunki higieniczne i zdrowotne, a także zapewnienie zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną i cieplną. Z powyższym wiążą się obowiązki właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego m.in. poddawania obiektu okresowym corocznym kontrolom sprawdzającym stan techniczny elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu, instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska, instalacji gazowych i przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) a także udostępniania właściwym organom (w tym organowi nadzoru budowlanego) protokołów z kontroli obiektu budowalnego, ocen i ekspertyz dotyczących jego stanu technicznego (zob. art. 62 ust. 1 pkt 1 i art. 65 w zw. z art. 64 ust. 3 Pb). Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przeprowadzona z uwzględnieniem ww. uwag, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organy nadzoru budowlanego rzetelnie i dokładnie oceniły całość materiału dowodowego pod kątem aktualnego stanu technicznego lokalu skarżącego i przedmiotowego budynku oraz wynikających z tego stanu zagrożeń. Jak wynika z decyzji PINB, stwierdzono w niej konieczność demontażu przez skarżącego i jego żonę urządzenia grzewczego "kozy" i podłączeń do przewodu kominowego oraz zakazano użytkowania tego urządzenia. Powyższe nakazy były konsekwencją ustaleń poczynionych w toku oględzin przeprowadzonych 25 lutego 2020 r. i 18 lutego 2021 r. PINB ustalił wówczas, że przedmiotowy piec - "koza" przerobiony został przez skarżącego z pieca typu "trociniak". Piec jest ustawiony za pośrednictwem trzech nóżek z wygiętych prętów stalowych na terakocie, ułożonej na betonowej wylewce, wykonanej na drewnianym stropie, w bliskim sąsiedztwie kuchenki gazowej i butli gazowej. Jak natomiast wynika z opinii mistrza kominiarskiego z 4 marca 2021 r., który przeprowadził kontrolę ww. lokalu pod kątem prawidłowości podłączeń kozy do przewodów kominowych, ich drożność i bezpieczeństwo użytkowania pieca, piec nie posiada atestu technicznego, przyłączony jest do przewodu kominowego za pomocą rur stalowych (dymowych) odcinkiem około 2 m w poziomie. Z uwagi na jego lokalizację stwarza zagrożenie dla ludzi i mienia. W ocenie autora opinii wskazane byłoby usytuowanie pieca bliżej przewodu komina i skrócenia rur połączeniowych. Ponadto, z uwagi na możliwość zaistnienia zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego wskutek zaczadzenia tlenkiem węgla, konieczne jest usunięcia zainstalowanej na kominie siatki o niewłaściwym przekroju oczek i zainstalowaniu w jej miejscu takiej, którą stosuje się dla przewodów dymowych. W światle powyższego i jednoznacznie brzmiącego art. 66 ust. 1 pkt 2 i 3 Pb, organ nadzoru budowlanego musiał wydać decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Okoliczność, że skarżący nie widzi nieprawidłowości czy zagrożeń użytkowaniu i podłączeniu pieca do przewodu kominowego, nie oznacza, że faktycznie takie zagrożenia nie występują. Wręcz przeciwnie nieprawidłowości posiadają tego rodzaju charakter, że zagrożenia dla życia ludzkiego czy mienia są nie tylko potencjalne, ale realne, na co wskazuje powołana w decyzji WINB interwencja straży pożarnej 16 stycznia 2018 r., spowodowanej zapaleniem się w przedmiotowym lokalu sadzy w przewodzie kominowym. Skarżący nie zakwestionował zaistnienia tego zdarzenia. Nie jest kwestionowana w skardze zasadność nałożenia na współwłaścicieli ww. budynku obowiązku wymiany zniszczonej skrajnej krokwi lukarny i naprawy pasa 5 rzędów dachówek w pokryciu dachu, w celu likwidacji przecieków atmosferycznych. Zasadnie organy nadzoru budowlanego, po ustaleniu, że część konstrukcji dachu uległa degradacji biologicznej, co spowodowało uszkodzenie pokrycia dachowego i w dalszej konsekwencji - zagrzybienie i niszczenie pomieszczeń w budynku czy nawet zawalenie się dachu – nakazały wymianę zniszczonej skrajnej krokwi lukarny i naprawę pasa 5 rzędów dachówek w pokryciu dachu, w celu likwidacji przecieków atmosferycznych. Zaznaczyć należy, że kierując nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a więc m.in. wskazując zakres prac niezbędnych do wykonania, organ musi mieć na uwadze przede wszystkim zasadę pierwszeństwa robót, które są niezbędne z punktu widzenia bezpieczeństwa zarówno mieszkańców i osób trzecich, przed robotami mającymi na celu jedynie poprawę ogólnych warunków użytkowania budynku. Nie może zatem budzić wątpliwości, że rzeczą organu jest uczynienie tego w sposób możliwe najszybszy. Z uwagi na to, nie ma podstaw do kwestionowania wyznaczonego terminu wykonania robót. Uwzględniając powyższe, należy podzielić ocenę wyrażoną w kwestionowanych decyzjach, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy, zakres robót budowlanych nałożonych przez organy nadzoru budowlanego na skarżącego i uczestników postępowania był usprawiedliwiony w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez organy art. 7 i art. 77 § 1, art. 8 § 1 k.p.a., gdyż organy nadzoru budowlanego zgromadziły wyczerpujący materiał dowodowy zgodnie z regałami postępowania, który uzasadniał przyjęcie poczynionych ustaleń. Należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej, (por. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1109/17). W ocenie Sądu, nie można organom nadzoru budowanego zarzucić naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej. Realizowanie przez organy nadzoru budowlanego ustawowych obowiązków, w tym mających na celu zapobieżenie powstania niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzkiego, nie może stanowić o naruszeniu ww. zasady. Subiektywna ocena skarżącego zgodnych z prawem działań tych organów nie przesądza o uchybieniu art. 8 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. O kosztach zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 68, z późn. zm.). Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zarówno skarżący, w piśmie z 14 kwietnia 2022 r., jak i organ - w odpowiedzi na skargę - złożyli wnioski o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.