II SA/Gl 1209/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2022 r. sprawy ze sprzeciwu S. M. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 18 lipca 2022 r. nr WINB.WOA.7721.114.2022.KC w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala sprzeciw. W dniu 14 października 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję nr [...] , którą nakazał S. M. rozbiórkę 9 wolnostojących urządzeń reklamowych oraz 1 bloku fundamentowego pod wolnostojące urządzenie reklamowe, zlokalizowanych na działce nr [...] przy ul. [...] ul. [...] w K.. W uzasadnieniu PINB wskazał, iż ww. obiekty zostały wzniesione bez uzyskania stosownej zgody prawnobudowlanej oraz są niezgodne z zapisami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie nie ma możliwości przeprowadzenia skutecznej procedury legalizacyjnej. Odwołanie od tej decyzji, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania złożył jej adresat reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W uzasadnieniu wskazano, iż postępowanie administracyjne toczyło się bez jego udziału, albowiem organ powiatowy kierował korespondencję na niewłaściwy adres. Niezależnie od tego zarzucono organowi I instancji naruszenie - art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez bezzasadne przyjęcie, iż opisane w decyzji obiekty stanowią obiekty scharakteryzowane w treści tego przepisu, a przede wszystkim poprzez uznanie, iż ujęte w decyzji wolnostojące urządzenia reklamowe stanowią wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe w rozumieniu tego przepisu; - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zaskarżoną obecnie decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy przede wszystkim zwrócił uwagę, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), zgodnie z którym do spraw rozpoznawanych na podstawie Prawa budowlanego, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia wżycie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej - wskazane w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, tj. w ustalonym stanie faktycznym sprawy przepisy Prawa budowlanego - tekst jednolity z dnia 7 lipca 2020 r. Jak wskazał ŚWINB postępowanie w trybie art. 48 prawa budowlanego prowadzone jest w sytuacji, w której inwestor całkowicie zignorował władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację w postaci pozwolenia na budowę. Dotyczy ono więc najdalej idącego przejawu samowoli budowlanej. Surowa regulacja zawarta wart. 48 Pr. bud., sankcjonuje wymóg bezwzględnego przestrzegania obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego. W przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę, w pierwszej kolejności należy podjąć próbę legalizacji tej samowoli. Dopiero brak możliwości legalizacji skutkować będzie nakazem rozbiórki. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, iż w przedmiotowej sprawie sporne urządzenia reklamowe oraz blok fundamentowy pod wolnostojące urządzenie reklamowe ze względu swoją wielkość, masę, konstrukcję, przeznaczenie oraz względy bezpieczeństwa są trwale związane z gruntem. Obiekty te są powiązane z gruntem w sposób uniemożliwiający ich przesunięcie w trakcie normalnego użytkowania. Co za tym idzie w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budowlami, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji wskazał, że do ogólnych zasad procedury administracyjnej należy m.in. zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem wtoku postępowania organy powinny stać na straży praworządności, a także z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie ŚWINB, przeprowadzone postępowanie dowodowe budzi zastrzeżenia, bowiem nie spełnia wymogów art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., a co za tym idzie, również art. 80 k.p.a., stanowiącego, iż organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ I instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, i w konsekwencji wydał przedwczesną decyzję. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powiatowy, z uwagi na znaczny upływ czasu, winien w pierwszej kolejności przeprowadzić powtórne oględziny celem zaktualizowania stanu faktycznego sprawy. Następnie PINB powinien ustalić kiedy sporne obiekty budowlane powstały oraz kto był ich inwestorem. Koniecznym również jest ustalenie jakie przepisy obowiązywały w dacie budowy tychże obiektów, tj. czy konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie stosownego zgłoszenia, jak brzmiały zapisy ówcześnie obowiązującego mpzp czy też może w tym czasie obowiązywała tzw. "luka planistyczna". Jeśli po wyjaśnieniu powyższych kwestii okaże się, iż niezbędne jest dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, organ powiatowy powinien zwrócić się do organu administracji architektoniczno-budowlanej z zapytaniem czy w dacie budowy obiektów wydawane były zgody prawnobudowlane. Dopiero wyjaśnienie ww. kwestii pozwoli organowi I instancji na podjęcie odpowiedniej decyzji w niniejszej sprawie. Stroną przedmiotowego postępowania winien być właściciel działki nr [...], tj. Gmina K. . Sprzeciw od tej decyzji złożył jej adresat reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zasądzenia kosztów powstępowania zarzucił Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budowlami, o których mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy okoliczności tej nie sposób było uznać za udowodnioną w świetle całokształtu materiału dowodowego sprawy. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej jako - "p.p.s.a."). Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 IX 2020 r., I GSK 1170/20 - CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś - nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. W rozstrzyganej sprawie organ nadzoru budowlanego, działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) nakazał inwestorowi dokonanie rozbiórki dziesięciu obiektów budowlanych. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się adresat zarzucając organowi I instancji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. I dokładnie takie motywy stały się podstawą wydania w sprawie orzeczenia kasatoryjnego. Jak stwierdził organ odwoławczy nie wyjaśniono w sprawie: - kiedy sporne obiekty zostały wykonane, - kto był ich inwestorem, - jakie przepisy obowiązywały w dacie budowy tychże obiektów, tj. czy konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie stosownego zgłoszenia, - jak brzmiały zapisy ówcześnie obowiązującego planu miejscowego czy też może w tym czasie obowiązywała tzw. "luka planistyczna", - jeśli po wyjaśnieniu powyższych kwestii okaże się, iż niezbędne jest dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, organ powiatowy powinien zwrócić się do organu administracji architektoniczno-budowlanej z zapytaniem czy w dacie budowy obiektów wydawane były zgody prawnobudowlane. Powyższe okoliczności mają kluczowe znaczenie dla prowadzonego postępowania. Organ odwoławczy prawidłowo uchylił zatem rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak się wydaje, składający sprzeciw nie godzi się na stwierdzenie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż ten popiera stanowisko organu I instancji w zakresie rozumienia pojęcia "trwałego związania z gruntem". Nie ma to jednak wpływu na zasadność orzeczenia kasatoryjnego. W kontekście powyższego zarzuty podniesione przez skarżącego są niezasadne. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a. ----------------------- 1