II SA/Wr 601/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 3 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A. B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 30 czerwca 2022 r., znak IF-O.7840.532.2019.MMJ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. A. B. (dalej: skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ) z dnia 30 czerwca 2022 r., znak IF-O.7840.532.2019.MMJ utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 9 października 2019 r. nr 3475/2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając powyższy wniosek skarżący wyjaśnił, że realizacja budowy będzie miała daleko idące konsekwencje w postaci wybudowania budynków, których ewentualna rozbiórka bądź przebudowa będzie bezsprzecznie czasochłonna. Podkreślono również, że analiza przesłaniania i zacieniania została wykonana niezgodnie z obowiązującymi przepisami, co może spowodować naruszenie miejscowego aktu prawnego oraz innych przepisów obowiązującego prawa. Zdaniem skarżącego inwestycja, a więc również podstawa merytoryczna decyzji będzie miała potencjalnie nieodwracalne skutki, zaś skutki jej realizacji będą czasochłonne. Ponadto wskazano, że inwestor już przystąpił do realizacji robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Rozpatrując wniosek skarżącego w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd związany jest zamkniętym katalogiem dwóch przesłanek pozytywnych, którymi są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te mogą zaistnieć łącznie lub oddzielnie. Omawiany przepis nie nakłada przy tym na stronę obowiązku udowodnienia wyżej wskazanych przesłanek. Wnioskodawca musi jednakże uprawdopodobnić ich zaistnienie. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, oznacza, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Żądając wstrzymania wykonania decyzji czy postanowienia, strona skarżąca ma obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienia NSA z 14 listopada 2006 r., sygn. akt II FZ 585/06, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając złożony w niniejszej sprawie wniosek w zakresie tak rozumianych przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej Sąd uznał, że nie może on zostać uwzględniony. W realiach niniejszej sprawy skarżący nie wykazał bowiem możliwości wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania, a dokładniej nie uzasadnił dostatecznie, że wykonanie zaskarżonej decyzji grozi niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Praktycznie, skarżący ograniczył się tylko do zawnioskowania o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w oparciu o wadliwość zaskarżonej decyzji i czasochłonność ewentualnej rozbiórki budynku. Nie przedstawiono zaś skonkretyzowanych argumentów uprawdopodobniających wystąpienie którejkolwiek ze wskazanych wyżej przesłanek ochrony tymczasowej. Tymczasem aby Sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wnioskodawca musi powołać się na konkretne okoliczności pozwalające wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Muszą to być przy tym okoliczności zobiektywizowane i potwierdzone sytuacją rzeczywistą. Ponadto zawarte we wniosku wywody powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do materiałów źródłowych oraz skonkretyzowanych wystarczająco okoliczności obrazujących sytuację faktyczną wnioskodawcy. Oczywiście uzasadnienie wniosku nie stanowi wymogu formalnego, lecz jego materialno – prawną argumentację. Z tego też względu jego treść nie podlega badaniu pod względem formalnym i ewentualnemu wezwaniu do jego uzupełnienia. Podlega natomiast ocenie z punktu widzenia zasadności wniosku. Przywoływana we wniosku okoliczność ewentualnej rozbiórki bądź przebudowy obiektu nie stanowi spełnienia przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego. Wykonanie obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia na budowę, które może zostać usunięte z mocą wsteczną z obrotu prawnego, odbywa się bowiem głównie na ryzyko inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc, w ocenie Sądu, ewentualna szkoda powstanie przede wszystkim po stronie inwestora (postanowienie NSA z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II OZ 497/22, postanowienie NSA z 8 listopada 2018 r., sygn. II OZ 1142/18). Ponieważ postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji prowadzi do wyłomu od zasady wykonalności decyzji, strona nie może ograniczyć się w uzasadnieniu wniosku do tak ogólnikowego stwierdzenia, lecz precyzyjnie musi wskazać na zagrożenia płynące z wykonania decyzji, co nie miało miejsca. Ponadto instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło. Specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Brzmienie tego przepisu dowodzi, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż ta, jaka mogłaby wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Zatem inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. To on również musi liczyć się z ryzykiem prowadzenia działalności inwestycyjnej w oparciu o decyzję, która nie ma przymiotu prawomocności. Argumentacja powołana przez stronę skarżącą nie uzasadnia wystarczająco złożonego wniosku. Kwestia prawidłowości analizy przesłaniania i zacieniania, czy też zgodności zaskarżonego aktu z obowiązującymi przepisami nie może być przedmiotem oceny przez Sąd w postępowaniu wpadkowym, jakim jest postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ocena legalności, zasadności i zgodności z prawem zaskarżonej decyzji będzie bowiem przedmiotem dalszego postepowania w sprawie ze skargi strony skarżącej. Nawet sama odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (wydana w trakcie tego postępowania wpadkowego) nie jest jednoznaczna z oceną zasadności skargi. Ewentualna zaś niezgodność decyzji administracyjnej z prawem, która co do zasady będzie przedmiotem oceny Sądu w dalszym toku postępowania, jest kwestią niezależną od ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy wyjaśnić, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a nie oznacza, że Sąd jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis 2016 r., s. 556-557, uw. 1, 2). Zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie została też powiązana przez ustawodawcę z jej wadliwością bądź prawidłowością. Kwestie te będą bowiem badane w postępowaniu głównym, a nie postępowaniu wpadkowym, jakim jest niniejsze postępowanie. Celem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie jest uniknięcie wszystkich niedogodności związanych z jej wykonaniem, lecz uchronienie wnioskodawcę przed kwalifikowanymi skutkami jej wykonania, określonymi w art. 61 § 3 p.p.s.a. Konieczne jest przeto nie tylko wskazanie, że wykonanie zaskarżonego aktu będzie negatywnie rzutowało na sytuację prawną lub faktyczną strony skarżącej, lecz musi być to wpływ objęty hipotezą omawianego przepisu. Do oceny, czy taka sytuacja ma miejsce w danej sprawie, konieczne jest jej rzetelne wykazanie. Brak ten uniemożliwia sądowi ustosunkowanie się do żądania strony skarżącej. Mając zatem na względzie zaistniałe w sprawie okoliczności stanu faktycznego i kierując się dyspozycją art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji postanowienia.