III OSK 1350/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1387/18 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w P. z dnia 15 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za pobór wody podziemnej w miejscowości N. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 lutego 2019r. sygn. akt II SA/Rz 1387/18, po rozpoznaniu skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w P. z dnia 15 października 2018 r., nr [...], w przedmiocie opłaty podwyższonej za pobór wody podziemnej w miejscowości N. – uchylił zaskarżoną decyzję. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji pismem z dnia 10 września 2018 r., stanowiącym Informację ustalającą wysokość opłaty podwyższonej za usługi wodne Nr [...], Dyrektor, działając na podstawie art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 i 2180) – dalej: "ustawa Prawo wodne", ustalił dla Nadleśnictwa L. opłatę podwyższoną w wysokości 40,00 zł, za pobór wód podziemnych w miejscowości N. Ustalając opłatę organ wskazał, że została ona obliczona w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wody podziemnej, ustalonej w informacji Nr [...] z dnia 10 września 2018 r. w wysokości 8 zł za okres I kwartału 2018 r. W złożonej reklamacji Nadleśnictwo L. nie zgodziło się z wysokością naliczonej opłaty podwyższonej. Dyrektor uznał złożoną reklamację za niezasadną i decyzją z dnia 15 października 2018 r. określił dla Nadleśnictwa za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 marca 2018 r. opłatę podwyższoną w wysokości 40,00 zł, za pobór wody podziemnej w miejscowości N. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie uznał złożonej reklamacji, gdyż woda podziemna pobierana jest zgodnie z deklaracją Nadleśnictwa w protokole kontroli nr [...] do innych celów socjalno-bytowych. Jak wskazał organ, Nadleśnictwo L. jest jedynie zarządcą terenu w imieniu Skarbu Państwa, a zgodnie z art. 33 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne: "właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie". Natomiast zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. Nie ma zatem przesłanki do nienaliczania opłaty podwyższonej, na terenie, na którym następuje pobór wód podziemnych i zgodnie z rozporządzeniem również podlega opłacie zmiennej, a z uwagi na brak pozwolenia wodnoprawnego opłacie podwyższonej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżące Nadleśnictwo zarzuciło, że organ zaniechał poczynienia ustaleń faktycznych dotyczących rzeczywistego sposobu korzystania z leśniczówki. Strona skarżąca podniosła, że w treści zaskarżonej decyzji nie wskazano ile wynosi i w jaki sposób oraz na jakiej podstawie została ustalona opłata zmienna, na podstawie której ustalono opłatę podwyższoną w przedmiotowej sprawie, co tym samym uniemożliwiło sformułowanie merytorycznych zarzutów odnośnie sposobu ustalania wysokości opłaty zmiennej i co za tym idzie opłaty podwyższonej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za posiadającą usprawiedliwione podstawy. Jak podniesiono w uzasadnieniu, zarówno w poprzednio obowiązującym stanie prawnym jak również w świetle obecnie obowiązujących przepisów, zwykłe korzystanie z wód przysługuje nie tylko osobom fizycznym, ale także osobom prawnym. Świadczy o tym treść art. 33 ust. 1 ustawy Prawo wodne, która w sposób wyraźny przyznaje prawo zwykłego korzystania z wód każdemu właścicielowi gruntu, a nie tylko takim właścicielom gruntów którzy są osobami fizycznymi. Inne brzmienie tego przepisu prowadziłoby do oczywistej sprzeczności z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, który nakazuje tak samo traktować prawo własności należne różnym podmiotom prawa. Dlatego art. 33 ust. 1 ustawy Prawo wodne, w zakresie w jakim posługuje się sformułowaniem potrzeb własnego gospodarstwa domowego, obejmuje również potrzeby własne osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w takim rozmiarze, który nie narusza ograniczeń dostępu do wód, wynikających z art. 33 ust. 4 pkt 1 i 2 wyżej wymienionej ustawy - pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę. Jest oczywistym, że w obszarze korzystania zwykłego nie będą mieścić się również te wszystkie postacie dostępu do wód, które ustawodawca uznaje za szczególne korzystanie oraz usługi wodne – art. 34 i art. 35 ustawy Prawo wodne, Sąd meriti nie dostrzegł racjonalnych powodów, które pozwalałyby na tak istotne różnicowanie podmiotów prawa w korzystaniu z podlegającego równej ochronie prawa własności. Na pogorszenie sytuacji administracyjnoprawnej osób prawnych w tym Skarbu Państwa nie pozwala organom władzy publicznej konstytucyjna zasada równości (art. 32 ust. 1). Jak wskazał Sąd Wojewódzki powyższa wykładnia podyktowana jest także treścią ustawowej definicji zwykłego korzystania ze środowiska jaką zawiera art. 4 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W myśl tej regulacji zwykłym korzystaniem ze środowiska jest takie korzystanie, które wykracza poza ramy korzystania powszechnego, co do którego ustawa nie wprowadza obowiązku uzyskania pozwolenia, oraz zwykłe korzystanie z wody w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne. Jest charakterystyczne, że przytoczony przepis nie ogranicza podmiotów korzystających ze środowiska tylko do korzystania dla potrzeb gospodarstwa domowego lub rolnego. W świetle powyższych argumentów, w ocenie Sądu pierwszej instancji, musiały znaleźć potwierdzenie te zarzuty skargi, które kwestionują przeprowadzony przez organ proces dochodzenia do prawdy materialnej – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zdanie Sądu pierwszej instancji organ nieprawidłowo założył, że Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą, której nie da się pogodzić z ustawowymi celami korzystania zwykłego z wód. Lasy Państwowe nie są podmiotem, którego działalność wyłącznie zamyka się w czynnościach zarobkowania, stąd należało dokładnie wyjaśnić potrzeby funkcjonowania leśniczówki, której mieszkańcy dokonują poboru wody podziemnej w podanej w decyzji ilości. Ze względu na pełnienie przez Lasy Państwowe funkcji administracyjnych, trudno było, zdaniem Sądu meriti, bezkrytycznie założyć wykorzystywanie pobieranej wody podziemnej dla celów działalności (pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych), która w świetle art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, generuje potrzebę posiadania przez korzystającego pozwolenia wodnoprawnego. Tym bardziej, że jak wynika z niebudzących sporu ustaleń względem ilości pobranych wód w pierwszym kwartale 2018 r., może się ona mieścić w dozwolonych właścicielowi granicach korzystania, tj. pobór w ilości 5 m³ średniorocznie, na dobę. Dopiero przeprowadzenie dokładnych ustaleń i rozważań na temat tej kluczowej dla sprawy kwestii, umożliwi odpowiedź na pytanie o dopuszczalność nakładania na stronę obowiązku opłaty zmiennej, jak również opłaty podwyższonej. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej: "P.p.s.a." Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w P. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości, zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego przez: a) błędną wykładnię przepisu art. 33 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że stronie postępowania jako podmiotowi instytucjonalnemu przysługuje prawo do zwykłego korzystania zwód służące zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego. W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu nakazuje przyjąć, że prawo do zwykłego korzystania z wód służące zaspokajaniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego może przysługiwać wyłącznie podmiotom, które mogą prowadzić własne gospodarstwo domowe, czyli osobom fizycznym. b) błędną wykładnię przepisu art. 34 pkt 13 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy o lasach poprzez przyjęcie, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe nie korzysta z wód na potrzeby działalności gospodarczej. W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu nakazuje przyjąć, że PGL Lasy Państwowe pobierając wody podziemne na potrzeby leśniczówki, w tym na potrzeby mieszkania służbowego leśniczego korzysta z wód na potrzeby działalności gospodarczej. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją skarżącego nastąpiło naruszenie wskazanych przepisów K.p.a. poprzez wydanie decyzji przedwcześnie, z naruszeniem procesu dochodzenia do prawdy materialnej i braku podjęcia czynności procesowych w kierunku wyjaśnienia celu poboru wody i jego wielkości, a także faktycznego wykorzystania pobranej wody. W ocenie skarżącego do naruszenia wskazanych przepisów postępowania nie doszło, ponieważ skarżący w decyzji wskazał wszystkie przesłanki niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, a okoliczności, których ustalenia zostały pominięte, nie stanowią podstawy do wydania zaskarżonej decyzji - wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, które wynika ze wskazanej wyżej błędnej wykładni przepisów ustawy Prawo wodne i niewłaściwego ich zastosowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W zakresie tym organ wniósł o oddalenie skargi w całości. W przypadku nie uwzględnienia powyższego wniosku skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Odpowiadając na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2022 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie nie wyraził zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym wskazując, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej (pismo z dnia 1 czerwca 2022 r.), natomiast pełnomocnik Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. zawnioskował o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (pismo z dnia 3 czerwca 2022 r.). Z uwagi na powyższe zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2022 r. poinformowano strony postępowania, że z uwagi na brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, Przewodnicząca Wydziału, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) - dalej: "ustawa COVID-19", zarządziła skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie trzeba wskazać, że w myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Oznacza to związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd Wojewódzki trafnie stwierdził, że dopuszczalnym jest zakwalifikowanie Nadleśnictwa L. stanowiącego jednostkę organizacyjną Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe reprezentującego Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia do podmiotów, którym a priori może przysługiwać prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących własność Skarbu Państwa lub znajdujących się na gruncie Skarbu Państwa. Warunkiem takiego zakwalifikowania jest jednak wykazanie, że korzystanie z wody służy do zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego (art. 33 ust. 3 ustawy Prawo wodne) i jednocześnie mieści się w granicach objętych art. 33 ust. 5 ww. ustawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje jako swoje, stanowisko zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2017 r. sygn. II OSK 2919/16, (LEX nr 2468853) i z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 4888/21, (LEX nr 3355631). W tych orzeczeniach NSA przyjął, że ograniczenie zakresu zwykłego korzystania z wód do zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego (lub własnego gospodarstwa rolnego), należy wykładać celowościowo w ten sposób, że woda jest pobierana do zaspokojenia potrzeb gospodarstwa domowego z woli i za wiedzą właściciela terenu, na którym takie gospodarstwo domowe zostało zlokalizowane. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu wymieniona w unormowaniu art. 33 ust. 3 ustawy Prawo wodne kwestia własności gruntu nie jest utożsamiana z osobistym prowadzeniem gospodarstwa domowego przez właściciela tego gruntu. Wprawdzie przepis ten wskazuje na właściciela jako podmiot uprawniony do zwykłego korzystania z wód, tym niemniej nie można wyciągać z takiej regulacji wniosku, że właściciel, aby jego korzystanie z wód zakwalifikować jako zwykłe, musi osobiście prowadzić gospodarstwo domowe na należącym do niego gruncie. Także w piśmiennictwie przyjęto, że: "gospodarstwo domowe oznacza [...] ośrodek życia właściciela gruntu i osób z nim stale zamieszkujących, powiązanych ze sobą w taki sposób, że zwykłe korzystanie z wód zaspokaja ich potrzeby zarówno indywidualne, jak i zbiorowe" (B. Rakoczy, Komentarz do art. 36, [w:] Z. Bukowski, K. Szuma, B. Rakoczy, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2013 r.). W przypadku podmiotu instytucjonalnego jakim jest Nadleśnictwo L., oczywistym jest że podmiot ten nie będzie samodzielnie prowadzić gospodarstwa domowego ani gospodarstwa rolnego. W praktyce funkcjonowania Nadleśnictw, budynki tzw. leśniczówek są udostępniane osobom fizycznym m. in. w celach mieszkaniowych. Udostępnienie to następuje, albo na podstawie umowy najmu, albo na podstawie umowy o używanie bezpłatnego mieszkania, zawieranej z uprawnionym pracownikiem w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk w Służbie Leśnej, na których zatrudnionym pracownikom przysługuje bezpłatne mieszkanie albo równoważnik pieniężny, oraz sposobu i trybu przyznawania i zwalniania tych mieszkań, a także ustalania i wypłaty równoważnika pieniężnego (Dz. U. Nr 221, poz. 1751). Pobór wód podziemnych, do celów socjalno-bytowych związanych z eksploatacją budynku (lokalu) oddanego w posiadanie zależne osobie fizycznej na cele mieszkaniowe, wpisuje się w pojęcie zwykłego korzystania z wody. Decydującym kryterium będzie wówczas ilość pobranych wód, która nie może przekraczać wartości wskazanych w art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Dokonując interpretacji pojęcia: "zwykle korzystanie z wody" należy mieć na uwadze przede wszystkim cel takiego korzystania tj. zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego lub gospodarstwa rolnego. Relewantne powinno być zatem to, kto pozostaje faktycznym beneficjentem wody podziemne. Rzeczą drugorzędną powinna być natomiast kwestia dotycząca tego, kto faktycznie dokonuje poboru wód podziemnych tj., czy robi to osobiście właściciel nieruchomości, na której posadowione jest ujęcie wody, czy robi to posiadacz zależny tejże nieruchomości np. najemca. Prawo do zwykłego korzystania z wody przysługuje każdemu właścicielowi gruntu, niezależnie od tego czy zamieszkuje on na swoim gruncie, czy powierza swój grunt w zarząd innym osobom. Powołany 33 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie różnicuje uprawnień do zwykłego korzystania z wód w zależności od tego, czy właścicielem jest osoba fizyczna, czy osoba prawna. Skarb Państwa posiada osobowość prawną wynikającą bezpośrednio z ustawy (art. 33 i art. 34 Kodeksu cywilnego). Zgodnie zaś z art. 67 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego czynności procesowe za Skarb Państwa podejmuje organ państwowej jednostki organizacyjnej (stationes fisci), z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 6 ze zm.), nadleśniczy reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania. Tym samym nie można wykluczyć, że leśniczówka może być miejscem zamieszkiwania pracownika Lasów Państwowych stanowiąc jego gospodarstwo domowe, w której będzie skupiać się centrum życiowe danej osoby. Tym samym, jak trafnie wskazał w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, w każdym przypadku korzystania z leśniczówki należy oceniać, czy taki obiekt stanowi miejsce zamieszkania danej osoby stanowiąc jej gospodarstwo domowe. Nie każda leśniczówka będzie stanowić gospodarstwo domowe, ale też nie można takiej możliwości wykluczyć, w szczególności wówczas, gdy w leśniczówce zamieszkuje na stałe np. rodzina pracownika Lasów Państwowych stanowiąc dla nich centrum życiowe. Pojęcie "własnego gospodarstwa" należy rozumieć szeroko - systemowo, a więc nie tylko jako zaspokojenie potrzeb osobistych właściciela gruntu prowadzącego gospodarstwo domowe, ale wystarczające jest zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego prowadzonego przez inną osobę z woli i za wiedzą właściciela terenu, na którym gospodarstwo domowe jest zlokalizowane. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że organ nieprawidłowo utożsamił przypisaną Lasom Państwowym działalność gospodarczą, jako decydującą o kwalifikacji poboru wód jako usługi wodnej. Wykładany literalnie i funkcjonalnie przepis art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne nie uzależnia kwalifikacji poboru wód podziemnych jako usługi wodnej wyłącznie od faktu prowadzenia działalności gospodarczej, ale od poboru w związku z działalnością gospodarczą wykraczającego poza powszechne, zwykłe lub szczególne korzystanie z wód. Pobór na potrzeby działalności gospodarczej jest szczególnym korzystaniem z wód (art. 34 pkt 13 ustawy Prawo wodne). Na szczególne korzystanie z wód niezbędne jest pozwolenie wodnoprawne (art. 389 pkt 2 ustawy Prawo wodne). Jednakże opłata podwyższona expressis verbis ustalana jest w związku z realizowaniem usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego (art. 280 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne), a nie w związku z realizacją szczególnego korzystania z wód bez pozwolenia wodnoprawnego. Sąd Wojewódzki trafnie stwierdził, że organ uchybił zasadom i normom procedury administracyjnej, a w szczególności przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. gdyż nie poczynił dokładnych ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby na jednoznaczne stwierdzenie odnośnie tego jaki jest cel poboru wody podziemnej, oraz kto faktycznie korzysta z pobranej wody. Wydając zaskarżoną decyzję organ oparł się wyłącznie na informacjach przekazanych przez Nadleśnictwo L. w treści Protokołu Kontroli nr [...]. Natomiast w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego, w celu potwierdzania bądź w celu zaprzeczenia zarzutom prezentowanym przez stronę. Dopiero dokładne ustalenia faktyczne, poczynione w oparciu o zebrane dowody, pozwolą na dokonanie prawidłowej subsumpcji norm wynikających z ustawy Prawo wodne. W pierwszej kolejności jest zatem konieczne wyjaśnienie przez organ kto jest właścicielem terenu, na którym pobierane są wody podziemne, jakim celom służy pobierana woda a także w jakiej ilości średniorocznie jest ona pobierana. Nie wystarczy tylko ustalenie średnich ilości na kwartał. W świetle powyższych rozważań nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisu art 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zgodnie z art. 280 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne, opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Charakter tego rodzaju opłaty, jako środka prawno-finansowego uwidacznia się w uzależnieniu jej poniesienia od korzystania przez zobowiązanego z usług wodnych oraz posiadania pozwolenia wodnoprawnego. Zasadnie podniósł Sąd Wojewódzki, że niewyjaśnienie przez organ, czy Nadleśnictwo korzysta z wód w ramach przysługującego Skarbowi Państwa zwykłego korzystania oznacza, że decyzja o opłacie podwyższonej została wydana przedwcześnie. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.