III OSK 1378/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1394/18 w sprawie ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w P. z dnia 15 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za pobór wody podziemnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 lutego 2019r. sygn. akt II SA/Rz 1394/18, po rozpoznaniu skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w P. z dnia 15 października 2018 r., nr [...], w przedmiocie opłaty podwyższonej za pobór wody podziemnej – uchylił zaskarżoną decyzję. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji informacją z dnia 10 września 2018 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. za I kwartał 2018 r. opłatę podwyższoną za pobór wody podziemnej w miejscowości S.-K. w wysokości 80 zł. Organ wskazał, że pobranie opłaty nastąpiło na podstawie art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.) – dalej: "ustawa Prawo wodne" w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych bez wymaganego pozwolenia wodno-prawnego. Obliczenie opłaty nastąpiło zgodnie z art. 282 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wodny podziemnej, ustalonej przez organ w informacji nr [...] z dnia 10 września 2018 r., w wysokości 16 zł za okres I kwartału 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo L. złożyło reklamację od opisanej wyżej informacji argumentując, że w opisywanej sprawie pobór wód podziemnych odbywa się w ramach zwykłego korzystania z wód, o którym mowa w art. 33 ustawy Prawo wodne. Ujęcie wody w miejscowości S.-K. powstało w 2014 r., zaopatruje w wodę budynek leśniczówki, a w poprzednio obowiązującym stanie prawnym jego realizacja nie wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Wobec powyższego naliczenie opłaty podwyższonej pozbawione jest podstaw prawnych. Nieuwzględniając złożonej reklamacji, decyzją z dnia 15 października 2018 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe, Nadleśnictwo L. opłatę podwyższoną w wysokości 80 zł za pobór wód podziemnych w miejscowości S.-K. za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 marca 2018 r. Zdaniem organu, wysokość spornej opłaty za pobór wody podziemnej została obliczona prawidłowo, co szczegółowo zostało wskazane w doręczonej stronie informacji. Odnosząc się zaś do zarzutów reklamacji organ podniósł, że Nadleśnictwo L., zgodnie z deklaracją złożoną w protokole kontroli nr [...], pobiera wodę podziemną do innych celów socjalno-bytowych, tj. celów o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502) – dalej: "rozporządzenie". Wskazał ponadto, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo L. jest jedynie zarządcą terenu w imieniu Skarbu Państwa i nie podlega zwolnieniu od opłaty określonym w art. 33 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne, jako że nie korzysta z wód w celu zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. Skoro zaś skarżący korzysta z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego, to zgodnie z art. 298 pkt 1 ww. ustawy obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za posiadającą usprawiedliwione podstawy. Jak podniesiono w uzasadnieniu zwykłe korzystanie z wód przysługuje nie tylko osobom fizycznym, ale także osobom prawnym. Świadczy o tym treść art. 33 ust. 1 ustawy Prawo wodne, która w sposób wyraźny przyznaje prawo zwykłego korzystania z wód każdemu właścicielowi gruntu, a nie tylko takim właścicielom gruntów którzy są osobami fizycznymi. Inne brzmienie tego przepisu prowadziłoby do oczywistej sprzeczności z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, który nakazuje tak samo traktować prawo własności należne różnym podmiotom prawa. Sąd przyjął, że sformułowanie: "potrzeby własnego gospodarstwa domowego", jakim posługuje się ustawodawca, obejmuje również potrzeby własne osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w takim rozmiarze, który nie narusza ograniczeń dostępu do wód, wynikających z art. 33 ust. 4 ustawy Prawo wodne - pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę. W rozpoznawanej sprawie podmiotem obciążonym opłatą jest Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, które zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2129, ze zm.) – dalej: "ustawa o lasach" zarządza lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. W myśl ustępu 3 powołanego przepisu, w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami, innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość. Zatem z jednej strony uprawnienia Lasów Państwowych do prowadzenia działalności gospodarczej i występowania w roli przedsiębiorców, z drugiej jednak strony, szereg kompetencji o charakterze władczym każe uznawać jednostki Lasów Państwowych jako elementy ustroju administracji publicznej. Organy administracji leśnej są terenowymi organami rządowej administracji specjalnej łączącymi funkcje z zakresu administracji państwowej ze specjalistycznymi zadaniami spoza obszaru stosunków administracyjnych. Taki status prawny Lasów Państwowych nie pozwala ujmować ich działalności wyłącznie jako nastawionej na działalność gospodarczą (zarobkową). Dalej Sąd meriti wskazał, że z akt sprawy – treści reklamacji, protokołu kontroli nr [...] oraz skargi wynika, że pobierana woda podziemna służy zaspokojeniu potrzeb socjalno–bytowych związanych z prowadzeniem w budynku leśniczówki biura oraz gospodarstwa domowego pracownika czy pracowników Nadleśnictwa. Okoliczności te mogą wskazywać na zwykłe korzystanie z wody, co zdają się potwierdzać ustalenia co do ilości pobranych wód w pierwszym kwartale 2018 r. – 68 m³. Ilość ta może się mieścić w dozwolonych właścicielowi granicach korzystania, tj. pobór w ilości 5 m³ średniorocznie, na dobę. W ocenie Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego, przyjmując a priori, że Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą, której nie da się pogodzić z ustawowymi celami zwykłego korzystania z wód. Tymczasem działalność Lasów Państwowych nie polega wyłącznie na podejmowaniu działalności gospodarczej i uzyskiwaniu dochodów, jak przedsiębiorca, ale również na pełnieniu funkcji organów administracji, a mienie tychże jednostek może służyć różnym celom, jak pokazuje przykład niniejszej prawy – także mieszkalnym. Zdaniem Sądu brak wyjaśnienia kluczowych dla sprawy kwestii - funkcjonowania budynku leśniczówki, której mieszkańcy, czy użytkownicy dokonują poboru wody podziemnej, celów, jakim służy pobierana woda a także średniorocznej ilości pobieranej wody - czyli naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. zadecydowało o uchyleniu decyzji w sprawie ustalenia opłaty zmiennej. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji te same powody mają również wpływ na ocenę legalności decyzji określającej wysokość opłaty podwyższonej, jako oczywiście zależnej od wysokości opłaty zmiennej. Brak wyjaśnienia przez Dyrektora Zarządu Zlewni czy Nadleśnictwo pobiera wodę podziemną w miejscowości S. – K. w ramach przysługującego Skarbowi Państwa zwykłego korzystania z wód oznacza, że jego decyzja o opłacie podwyższonej, będąca przedmiotem skargi w niniejszej sprawie została wydana przedwcześnie. Dopiero dokładne wyjaśnienie tej kwestii pozwoli rozstrzygnąć o dopuszczalności nałożenia opłaty podwyższonej. Opisane wyżej naruszenia przesądziły o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w P. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego przez: a) błędną wykładnię przepisu art. 33 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że stronie postępowania jako podmiotowi instytucjonalnemu przysługuje prawo do zwykłego korzystania zwód służące zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego. W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu nakazuje przyjąć, że prawo do zwykłego korzystania z wód służące zaspokajaniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego może przysługiwać wyłącznie podmiotom, które mogą prowadzić własne gospodarstwo domowe, czyli osobom fizycznym. b) błędną wykładnię przepisu art. 34 pkt 13 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy o lasach poprzez przyjęcie, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe nie korzysta z wód na potrzeby działalności gospodarczej. W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu nakazuje przyjąć, że PGL Lasy Państwowe pobierając wody podziemne na potrzeby leśniczówki, w tym na potrzeby mieszkania służbowego leśniczego korzysta z wód na potrzeby działalności gospodarczej. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Skarżącego nastąpiło naruszenie wskazanych przepisów K.p.a. poprzez wydanie decyzji przedwcześnie, z naruszeniem procesu dochodzenia do prawdy materialnej i braku podjęcia czynności procesowych w kierunku wyjaśnienia celu poboru wody i jego wielkości, a także faktycznego wykorzystania pobranej wody. W ocenie skarżącego organu do naruszenia wskazanych przepisów postępowania nie doszło, ponieważ skarżący w decyzji wskazał wszystkie przesłanki niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, a okoliczności, których ustalenia zostały pominięte nie stanowią podstawy do wydania zaskarżonej decyzji - wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, które wynika ze wskazanej wyżej błędnej wykładni przepisów ustawy Prawo wodne i niewłaściwego ich zastosowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W zakresie tym organ wniósł o oddalenie skargi w całości. W przypadku nie uwzględnienia powyższego wniosku skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Odpowiadając na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2022 r. pełnomocnik Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. zawnioskował o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (pismo z dnia 19 maja 2022 r.), natomiast pełnomocnik skarżącego kasacyjnie nie wyraził zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym wskazując, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej (pismo z dnia 23 maja 2022 r.). Z uwagi na powyższe zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2022 r. poinformowano strony postępowania, że z uwagi na brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, Przewodnicząca Wydziału, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) - dalej: "ustawa COVID-19", zarządziła skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie trzeba wskazać, że w myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Oznacza to związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd Wojewódzki trafnie stwierdził, że dopuszczalnym jest zakwalifikowanie Nadleśnictwa L., stanowiącego jednostkę organizacyjną Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe reprezentującego Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia do podmiotów, którym a priori może przysługiwać prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących własność Skarbu Państwa lub znajdujących się na gruncie Skarbu Państwa. Warunkiem takiego zakwalifikowania jest jednak wykazanie, że korzystanie z wody służy do zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego (art. 33 ust. 3 ustawy Prawo wodne) i jednocześnie mieści się w granicach objętych art. 33 ust. 5 ww. ustawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje jako swoje, stanowisko zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2017 r. sygn. II OSK 2919/16, (LEX nr 2468853) i z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 4888/21, (LEX nr 3355631). W tych orzeczeniach NSA przyjął, że ograniczenie zakresu zwykłego korzystania z wód do zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego (lub własnego gospodarstwa rolnego), należy wykładać celowościowo w ten sposób, że woda jest pobierana do zaspokojenia potrzeb gospodarstwa domowego z woli i za wiedzą właściciela terenu, na którym takie gospodarstwo domowe zostało zlokalizowane. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu wymieniona w unormowaniu art. 33 ust. 3 ustawy Prawo wodne kwestia własności gruntu nie jest utożsamiana z osobistym prowadzeniem gospodarstwa domowego przez właściciela tego gruntu. Wprawdzie przepis ten wskazuje na właściciela jako podmiot uprawniony do zwykłego korzystania z wód, tym niemniej nie można wyciągać z takiej regulacji wniosku, że właściciel, aby jego korzystanie z wód zakwalifikować jako zwykłe, musi osobiście prowadzić gospodarstwo domowe na należącym do niego gruncie. Także w piśmiennictwie przyjęto, że: "gospodarstwo domowe oznacza [...] ośrodek życia właściciela gruntu i osób z nim stale zamieszkujących, powiązanych ze sobą w taki sposób, że zwykłe korzystanie z wód zaspokaja ich potrzeby zarówno indywidualne, jak i zbiorowe" (B. Rakoczy, Komentarz do art. 36, [w:] Z. Bukowski, K. Szuma, B. Rakoczy, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2013 r.). W przypadku podmiotu instytucjonalnego jakim jest Nadleśnictwo L., oczywistym jest że podmiot ten nie będzie samodzielnie prowadzić gospodarstwa domowego ani gospodarstwa rolnego. W praktyce funkcjonowania Nadleśnictw, budynki tzw. leśniczówek są udostępniane osobom fizycznym m. in. w celach mieszkaniowych. Udostępnienie to następuje, albo na podstawie umowy najmu, albo na podstawie umowy o używanie bezpłatnego mieszkania, zawieranej z uprawnionym pracownikiem w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk w Służbie Leśnej, na których zatrudnionym pracownikom przysługuje bezpłatne mieszkanie albo równoważnik pieniężny, oraz sposobu i trybu przyznawania i zwalniania tych mieszkań, a także ustalania i wypłaty równoważnika pieniężnego (Dz. U. Nr 221, poz. 1751). Pobór wód podziemnych, do celów socjalno-bytowych związanych z eksploatacją budynku (lokalu) oddanego w posiadanie zależne osobie fizycznej na cele mieszkaniowe, wpisuje się w pojęcie zwykłego korzystania z wody. Decydującym kryterium będzie wówczas ilość pobranych wód, która nie może przekraczać wartości wskazanych w art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Dokonując interpretacji pojęcia: "zwykle korzystanie z wody" należy mieć na uwadze przede wszystkim cel takiego korzystania tj. zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego lub gospodarstwa rolnego. Relewantne powinno być zatem to, kto pozostaje faktycznym beneficjentem wody podziemne. Rzeczą drugorzędną powinna być natomiast kwestia dotycząca tego, kto faktycznie dokonuje poboru wód podziemnych tj., czy robi to osobiście właściciel nieruchomości, na której posadowione jest ujęcie wody, czy robi to posiadacz zależny tejże nieruchomości np. najemca. Prawo do zwykłego korzystania z wody przysługuje każdemu właścicielowi gruntu, niezależnie od tego czy zamieszkuje on na swoim gruncie, czy powierza swój grunt w zarząd innym osobom. Powołany 33 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie różnicuje uprawnień do zwykłego korzystania z wód w zależności od tego, czy właścicielem jest osoba fizyczna, czy osoba prawna. Skarb Państwa posiada osobowość prawną wynikającą bezpośrednio z ustawy (art. 33 i art. 34 Kodeksu cywilnego). Zgodnie zaś z art. 67 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego czynności procesowe za Skarb Państwa podejmuje organ państwowej jednostki organizacyjnej (stationes fisci), z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, nadleśniczy reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania. Tym samym nie można wykluczyć, że leśniczówka może być miejscem zamieszkiwania pracownika Lasów Państwowych stanowiąc jego gospodarstwo domowe, w której będzie skupiać się centrum życiowe danej osoby. Tym samym, jak trafnie wskazał w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, że w każdym przypadku korzystania z leśniczówki należy oceniać, czy taki obiekt stanowi miejsce zamieszkania danej osoby stanowiąc jej gospodarstwo domowe. Nie każda leśniczówka będzie stanowić gospodarstwo domowe, ale też nie można takiej możliwości wykluczyć, w szczególności wówczas, gdy w leśniczówce zamieszkuje na stałe np. rodzina pracownika Lasów Państwowych stanowiąc dla nich centrum życiowe. Pojęcie "własnego gospodarstwa" należy rozumieć szeroko - systemowo, a więc nie tylko jako zaspokojenie potrzeb osobistych właściciela gruntu prowadzącego gospodarstwo domowe, ale wystarczające jest zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego prowadzonego przez inną osobę z woli i za wiedzą właściciela terenu, na którym gospodarstwo domowe jest zlokalizowane. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że organ nieprawidłowo utożsamił przypisaną Lasom Państwowym działalność gospodarczą, jako decydującą o kwalifikacji poboru wód jako usługi wodnej. Wykładany literalnie i funkcjonalnie przepis art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne nie uzależnia kwalifikacji poboru wód podziemnych jako usługi wodnej wyłącznie od faktu prowadzenia działalności gospodarczej, ale od poboru w związku z działalnością gospodarczą wykraczającego poza powszechne, zwykłe lub szczególne korzystanie z wód. Pobór na potrzeby działalności gospodarczej jest szczególnym korzystaniem z wód (art. 34 pkt 13 ustawy Prawo wodne). Na szczególne korzystanie z wód niezbędne jest pozwolenie wodnoprawne (art. 389 pkt 2 ustawy Prawo wodne). Jednakże opłata podwyższona expressis verbis ustalana jest w związku z realizowaniem usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego (art. 280 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne), a nie w związku z realizacją szczególnego korzystania z wód bez pozwolenia wodnoprawnego. Sąd Wojewódzki trafnie stwierdził, że organ uchybił zasadom i normom procedury administracyjnej, a w szczególności przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. gdyż nie poczynił dokładnych ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby na jednoznaczne stwierdzenie odnośnie tego jaki jest cel poboru wody podziemnej, oraz kto faktycznie korzysta z pobranej wody. Wydając zaskarżoną decyzję organ oparł się wyłącznie na informacjach przekazanych przez Nadleśnictwo L. w treści Protokołu Kontroli nr [...]. Natomiast w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego, w celu potwierdzania bądź w celu zaprzeczenia zarzutom prezentowanym przez stronę. Dopiero dokładne ustalenia faktyczne, poczynione w oparciu o zebrane dowody, pozwolą na dokonanie prawidłowej subsumpcji norm wynikających z ustawy Prawo wodne. W pierwszej kolejności zatem konieczne jest wyjaśnienie kto jest właścicielem terenu, na którym pobierane są wody podziemne, jakim celom służy pobierana woda a także w jakiej ilości średniorocznie jest ona pobierana. Nie wystarczy tylko ustalenie średnich ilości na kwartał. W świetle powyższych rozważań nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisu art 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zgodnie z art. 280 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne, opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Charakter tego rodzaju opłaty, jako środka prawno-finansowego uwidacznia się w uzależnieniu jej poniesienia od korzystania przez zobowiązanego z usług wodnych oraz posiadania pozwolenia wodnoprawnego. Zasadnie podniósł Sąd Wojewódzki, że niewyjaśnienie przez organ, czy Nadleśnictwo korzysta z wód w ramach przysługującego Skarbowi Państwa korzystania zwykłego oznacza, że decyzja o opłacie podwyższonej została wydana przedwcześnie. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.