II OSK 1607/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 878/20 w sprawie ze skargi D. O. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 15 września 2020 r. nr WI-I.7840.3.56.2020.TK w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 878/20, oddalił skargę D. O. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z 15 września 2020r. nr WI-I.7840.3.56.2020.TK w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy: 6 maja 1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Gdańsku - Oddziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z siedzibą w Pruszczu Gdańskim z nr UA.7351-25/95/EM wydał decyzję udzielającą J. J. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz dobudowę schodów na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] na działce nr [...], obręb [...], zatwierdzając jednocześnie załączony do wniosku projekt budowlany. W dniu 11 lutego 2020 r. skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody Pomorskiego, składając przy tym wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania. W odwołaniu skarżąca stwierdziła, że uchybienie terminu nie nastąpiło z jej winy, gdyż decyzja wydana przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Gdańsku nie została jej skutecznie doręczona. D. O. powołała się również na długotrwałą chorobę i śmierć męża, które uniemożliwiły jej wcześniejszą reakcję na prace wykonywane w sąsiedztwie. Ponadto, skarżąca podkreśliła, iż nie zna się na prawie, a w szczególności na prawie budowlanym, a dotychczasowe sprawy związane z nieruchomościami prowadził jej małżonek, nie informując skarżącej o ich przebiegu. W piśmie z 13 lutego 2020 r. dodała, że jej zmarły małżonek nie mógł odebrać korespondencji, ponieważ w momencie jego choroby odbierała ją jedynie skarżąca, natomiast we wcześniejszych latach, nie przebywał on w domu w godzinach doręczania korespondencji, gdyż w tym czasie zajmował się sprawami związanymi z prowadzeniem działalności gospodarczej. Postanowieniem z 15 września 2020 r. Wojewoda Pomorski odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że od decyzji wydanej 6 maja 1995 r. stronom przysługiwało odwołanie do Wojewody Gdańskiego za pośrednictwem Kierownika Urzędu Rejonowego w Gdańsku w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Termin na złożenie tego odwołania upłynął 25 maja 1995 r., gdyż- jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki - doręczono ją D. i E. O. 11 maja 1995 r. Wojewoda stwierdził również, że skarżąca nie wykazała dowodów mogących uwiarygodnić jej stanowisko o nieotrzymaniu korespondencji. D. i E. O. 12 kwietnia 1995 r. otrzymali zawiadomienie o wszczęciu postępowania o zakresie inwestycji z 5 kwietnia 1995 r., wraz z podanym numerem działki na którym ma być prowadzona, a także adresem nieruchomości. Skarżąca miała zatem wiedzę o prowadzonym postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda w postanowieniu wykazał również, iż choroba męża skarżącej nie jest okolicznością uniemożliwiającą wniesienie odwołania - mogło być ono dokonane osobiście bądź przez upoważnioną osobę - a zatem nie jest to przeszkoda, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku i to przez 25 lat. Nieznajomość prawa, na którą powoływała się skarżąca, nie jest okolicznością usprawiedliwiającą uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, dlatego Wojewoda stwierdził, że skarżąca nie wykazała należytej staranności i dbałości, co przesądziło o niemożności przywrócenia terminu. Od tego postanowienia skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku powołując się na jego niezgodność z prawem. Skarżąca 8 lutego 2021 r. złożyła również pismo, w którym podniosła argumenty tożsame z wcześniejszą skargą, a także oświadczyła, że wnosząc odwołanie była przekonana o zachowaniu wszystkich przewidzianych prawem terminów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w orzeczonym wyroku wskazał na art. 58 §1 i 2 k.p.a., który wyraźnie stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, ale tylko wtedy jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę tę wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, z jednoczesnym dopełnieniem czynności, których dotyczył określony termin. Zachodzą więc cztery przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby strona skutecznie mogła domagać się przywrócenia terminu. Jedną z nich jest brak winy w uchybieniu terminu - dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku-, wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu, dochowanie nieprzywracalnego terminu do wniesienia wniosku o jego przywrócenie, oraz dopełnienie czynności, dla której ustanowiono ten termin. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku okoliczności, które przywołuje skarżąca na swoje usprawiedliwienie, tj.: nieskuteczne doręczenie jej przesyłki zawierającej decyzję z dnia 6 maja 1995 r., choroba męża oraz nieznajomość prawa, nie uprawdopodobniają braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Okolicznościami, które uzasadniają brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego, są przykładowo: powódź, pożar, nagła choroba uniemożliwiająca wyręczenie się inną osobą, przerwy w komunikacji. Są to zatem zdarzenia mające charakter siły wyższej, niemożliwej do przezwyciężenia. Dodatkowo, Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca nie uprawdopodobniła faktu nie doręczenia jej decyzji z 6 maja 1995 r. W skardze z 24 października 2020 r. twierdziła jedynie, że podpisy na zwrotkach nie były czytelne, więc mogły nie należeć do niej lub jej męża. Samo takie stwierdzenie nie może być uznane za prawdopodobne, bowiem w aktach administracyjnych sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru wspomnianej decyzji, z której wynika, że doręczana przesyłka została odebrana 11 maja 1995 r. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że jedynie taka choroba lub niezdolność do pracy, która w rzeczywisty sposób uniemożliwia dokonanie czynności procesowej w ustawowym terminie, może być uznawana za przyczynę usprawiedliwiającą jej niedokonanie (postanowienie NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OZ 310/08). Sąd orzekł, że nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. ponieważ Wojewoda Pomorski przy rozpatrzeniu sprawy podjął wszelkie niezbędne kroki aby zbadać jej stan faktyczny poprzez wnikliwą analizę całego materiału dowodowego, zachowując opisane w art. 80 k.p.a. reguły jego oceny. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze, Sąd nie dostrzegł uchybień z zakresu art. 8 k.p.a. tj. praworządności i sprawiedliwości prowadzonego postępowania, bądź rozstrzygnięcia sprawy. Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzuciła: a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 58 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżąca nie wykazała braku swojej winy we wniosku o przywrócenie terminu, podczas gdy skarżąca wykazała taką okoliczność b) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. a art. 43 i 44 k.p.a. poprzez uznanie, iż postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 15 września 2020 roku nie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa postępowania, podczas gdy w niniejszej sprawie miało miejsce nieprawidłowe doręczenie c) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 i art. 77 kpa poprzez uznanie, iż Wojewoda podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia okoliczności dotyczących nieprawidłowości w doręczeniu decyzji z dnia 12 kwietnia 1995 roku. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. W uzasadnieniu postanowienia z 15 września 2020 r. Wojewoda Pomorski wskazał, że E. O. w piśmie z 11 kwietnia 1995 r. oświadczył, że po zapoznaniu się z projektem budowlanym Pana J. J. dotyczącego budowy przy ul. [...], wyraża on zgodę na wykonanie dachu krokwiowego zgodnie z projektem. Pismo to stanowi potwierdzenie, że E. O. był na siłach odpowiadać w tym czasie na korespondencję, a także miał wiedzę o toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz o jego zakresie, a ponadto zgadzał się na przewidziane w nim zmiany. Zarzut skarżącej odnośnie braku wiedzy jej małżonka na temat prowadzonych prac jest zatem nietrafny. Należy również podkreślić, iż w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji wydanej 6 maja 1995 r. i przesłanej na adres skarżącej. W skardze na decyzję Wojewody Pomorskiego D. O. dla usprawiedliwienia uchybienia terminu wskazała na chorobę i niepełnosprawność męża, przez którą wymagał on nieustannej opieki. Sąd I instancji słusznie stwierdził, że usprawiedliwienie to nie jest dostateczne. Skarżąca mogła bowiem dokonać odwołania od decyzji chociażby wyręczając się inną osobą, zwłaszcza, że jedynie opiekowała się chorym mężem, sama pozostając w zdrowiu. Dodatkowo, Sąd Wojewódzki wskazał, że wystarczającym usprawiedliwieniem dla uchybienia terminu jest jedynie taka choroba, która rzeczywiście uniemożliwia dokonanie czynności procesowej w ustawowym terminie. Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2020 r. należy uznać, że przyczyną uzasadniającą przywrócenie terminu mogłaby być choroba nagła (wymagająca leżenia, pobytu w szpitalu) oraz uniemożliwiająca złożenie odwołania osobiście przez stronę lub zlecenie dokonania czynności procesowej przez inną osobę (por. Komentarz Kodeks Postępowania Administracyjnego, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2014, str. 273-274). W powyższym orzeczeniu wskazano również na uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2012 r. II OSK 2175/10, w którym wyrażono pogląd, że nawet choroba wymagająca leżenia nie uzasadnia sama przez się braku zawinienia i przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej, o ile osoba uprawniona do dokonania tej czynności mogła skorzystać z pomocy osób trzecich. Od decyzji wydanej 6 maja 1995 r. skarżąca wniosła odwołanie 11 lutego 2020 r., czyli niemal dwadzieścia pięć lat później. Z art. 129 k.p.a. wynika, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W przypadku uchybienia terminu strona może złożyć wniosek o jego przywrócenie w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 58 § 2 k.p.a.). Jest to termin zawity, co oznacza, że nie może być on skracany, ani wydłużany, a ponadto - zgodnie z art. 58 § 3 k.p.a. - niedopuszczalne jest jego przywrócenie. W sytuacji, gdy strona złoży wniosek o przywrócenie terminu po upływie 7 dni od dnia ustania przyczyny, o której mowa w art. 58 § 1 k.p.a., organ ma obowiązek odmówić przywrócenia terminu, bez względu na to, czy strona uprawdopodobniła brak winy, czy nie. W rozpoznawanej sprawie skarżąca we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie wykazała, że dotrzymała tego terminu. Nie wskazała, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminowi. Biorąc jednak pod uwagę, że skarżąca jako przyczynę podała konieczność opieki nad chorym mężem, który - jak sama podała - zmarł w 2012 r., uznać należy, że składając wniosek o przywrócenie terminu po upływie 8 lat od ustania tej przyczyny, skarżąca uchybiła terminowi, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Tym samym już tylko z tego względu słusznie Sąd pierwszej instancji uznał postanowienie organu za prawidłowe. Odnosząc się do argumentów skarżącej dotyczących wadliwego doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę z 6 maja 1995 r., wskazać należy, że nie są one zasadne. Nawet gdyby uznać za prawdopodobne, że skarżąca nie miała wiedzy o doręczonej decyzji, to powołując się na jej własne słowa, że była odpowiedzialna za odbieranie korespondencji, gdyż jej małżonek przebywał w godzinach doręczenia poza domem, skarżąca musiała odebrać pismo z 5 kwietnia 1995 r. Wiedziała więc o jego istnieniu, oraz miała do niego dostęp. Jeżeli nie zapoznała się z nim osobiście, oznacza to, że zrzekła się decyzyjności na rzecz męża, co wiąże się z określonymi konsekwencjami. Podczas gdy Sąd I instancji skupił uwagę na pierwszej przesłance zawartej w art. 58 k.p.a., tj. wykazanie braku winy w uchybieniu terminu - którego skarżąca nie zdołała usprawiedliwić - bardziej istotną kwestię stanowi druga przesłanka, informująca o tym jaki czas przysługuje na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Przekroczenie ustawowego terminu siedmiu dni od czasu ustania przeszkody jest niedopuszczalne, zwłaszcza po 25 latach, więc skarżącej nie przysługuje już możliwość odwołania się od wydanej w 1995 r. decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.